Réforme de l’asile, contentieux des étrangers outre-mer la dualité de la justice administrative ne doit pas être sacrifiée sur l’autel de l’efficacité administrative
L’USMA, qui s’est notamment fixée pour objectif de nourrir la réflexion sur le fonctionnement du service public de la justice administrative, revendique le maintien de ses garanties de qualité et d’accessibilité.
Ces garanties sont pourtant mises à mal par deux réformes en cours, l’une concernant l’asile, l’autre le contentieux des étrangers outre-mer et plus particulièrement à Mayotte.
Nous avons fait part de nos réserves sur les aspects procéduraux de ces réformes par courriers au ministre de l’Intérieur et lors de notre rencontre, le l8 décembre 2013, avec MM Andrieu et Sodini, directeur-adjoint de cabinet du ministre et conseiller technique. Nous les réitèrerons lors de notre rendez-vous, le 19 mars prochain, avec M. Derepas, directeur général des étrangers en France au ministère de l’intérieur.
- observations de l’USMA sur la réforme de l’asile
- observations de l’USMA sur le projet d’ordonnance sur Mayotte
Voici une synthèse de nos observations.
Réforme de l’asile
Un rapport parlementaire sur la réforme de l’asile a été remis au ministre de l’intérieur le 28 novembre 2013.
- rapport parlementaire sur la réforme de l’asile
Nous regrettons que ce rapport, qui préconise de « faire évoluer les voies de recours contentieux » de l’asile, n’ait pas été précédé d’une consultation de l’USMA.
« Modernisation » de la CNDA
Fondé sur le présupposé du caractère « inconfortable » d’une jurisprudence non-uniforme de la cour nationale du doit d’asile, juridiction administrative spécialisée en charge du contentieux de l’asile, le rapport préconise une « modernisation » de cette juridiction.
En vue d’accélérer les délais de jugement, il est proposé de faire juger les recours, non plus par des formations collégiales (la CNDA en comprend 80), mais par des juges uniques. Une telle réforme ne permettrait cependant aucun redéploiement de moyens humains. Il faut en effet rappeler que les formations collégiales de la CNDA, ne comprennent, chacune, qu’un seul juge professionnel.
En outre, s’agissant d’un contentieux spécifique, dans lequel l’appréciation est essentielle, et qui fait appel à des connaissances géopolitiques, la collégialité s’avère incontournable, le rôle bénéfique d’un représentant du HCR au sein de la formation collégiale étant d’ailleurs unanimement reconnu.
Transfert du contentieux de l’asile à la juridiction administrative de droit commun
En alternative à la « modernisation » de la CNDA, le rapport propose que le contentieux de l’asile soit transféré à la juridiction administrative de droit commun (TA et CAA). L’USMA est totalement défavorable à cette proposition.
En effet, si le juge administratif de droit commun fait application de l’article 3 de la CESDH prohibant les traitements inhumains et dégradants, il n’est en rien familier des concepts juridiques qu’appelle la mise en œuvre de la Convention de Genève.
Puis, si le juge administratif est décrit comme « rompu aux procédures rapides à juge unique », il ne saurait toutefois être sérieusement envisagé de juger le contentieux de l’asile, qui ne présente aucune urgence et réclame l’examen d’une formation collégiale, selon la procédure juridictionnelle d’urgence.
Le rapport ne comporte par ailleurs aucune indication au sujet du double degré de juridiction, qui est le principe de fonctionnement de la juridiction administrative de droit commun.
En l’absence de toute étude d’impact, le rapport ne comporte pas la moindre indication s’agissant des moyens humains et financiers qui devraient être- en conséquence- alloués à la juridiction administrative.
Enfin, la proposition d’une expérimentation qui ne concernerait que les procédures dites accélérées ne nous paraît pas juridiquement acceptable : la compétence juridictionnelle ne saurait en effet dépendre de la décision d’une autorité administrative relative à la procédure d’examen de la demande d’asile.
Réforme du contentieux des étrangers à Mayotte
Le projet d’ordonnance portant extension et adaptation à Mayotte du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (partie législative), prévoit en son article 5 l’application, à Mayotte, des dispositions dérogatoires au droit commun de l’article L. 514-1 du CESEDA applicables à la Guyane, en vertu desquelles le recours présenté par un étranger contre une OQTF ne revêt pas un caractère suspensif.
- projet d’ordonnance portant extension et adaptation à Mayotte du CESEDA
L’USMA, attentive à ce qu’une justice administrative effective et de qualité soit accessible à tous, ne saurait se satisfaire de ce statu quo, qui fait fi de la condamnation de la France par la CEDH pour violation du droit au recours effectif dans l’affaire « Souza Ribeiro », relative à la Guyane.
Si la Cour n’a certes pas exigé que le recours revête un caractère suspensif et n’a pas exigé que celui-ci revête une forme particulière, elle a cependant condamné la France pour absence de recours effectif, en relevant qu’aucun des recours introduits par le requérant n’avait fait l’objet d’un examen effectif, au fond ou en référé, par la juridiction administrative, de sorte que l’éloignement avait été effectué sur la seule base de la décision prise par l’autorité préfectorale.
Effet, si le juge administratif peut être saisi en urgence, via un référé-suspension ou un référé-liberté, une telle procédure ne suspend pas immédiatement l’exécution de la mesure d’éloignement. Il est donc possible – et très fréquent à Mayotte et en Guyane, eu égard à la célérité avec laquelle les mesures d’éloignement sont mises à exécution – que la mesure ait été exécutée avant que le juge ne se soit prononcé : il ne restera plus à ce dernier qu’à prononcer un non-lieu à statuer… L’existence de procédures de référé ne pallie donc pas l’absence de recours effectif.
Or, dans un Etat de droit, l’action administrative se doit d’être soumise au principe de légalité et le droit des étrangers ne saurait échapper à cette exigence fondamentale.
L’USMA ne peut donc souscrire à l’analyse avancée dans le projet d’ordonnance, qui perçoit le contrôle de légalité comme source de complexification de l’action de l’administration : la légalité ne saurait être synonyme de complexification .
Et l’argument relatif à l’engorgement de la juridiction administrative n’est pas davantage tenable. : s’il est indéniable que la mise en place d’un recours effectif contre les mesures d’éloignement porte en germe le risque d’un impact considérable sur l’activité des tribunaux administratifs de Cayenne et de Mamoudzou, il appartient à un Etat d’organiser ses juridictions de manière à répondre aux exigences qu’implique l’Etat de droit : le droit au recours ne saurait être conjoncturel.
Si l’USMA n’a pas vocation à se substituer au législateur pour prévoir les modalités des recours contentieux, il n’en demeure pas moins évident que les voies de recours offertes aux étrangers résidant en Guyane et à Mayotte pour contester les mesures d’éloignement méconnaissent le droit au recours effectif. Il appartient aux pouvoirs publics de remédier à cette grave carence.