Édito
Chères et chers collègues,
Le mois d’octobre aura été particulièrement éprouvant pour la justice, et singulièrement pour la juridiction administrative. Mises en cause personnelles de magistrats, contestations de leur indépendance et de leur impartialité, entraves à l’effectivité du droit au recours et conditions d’exercice de l’office du juge toujours plus difficiles : les événements de ces dernières semaines témoignent d’une dégradation préoccupante du climat dans lequel la justice est rendue et du respect des garanties fondamentales de l’État de droit.
Dans un communiqué commun du 14 octobre, l’USMA et le SJA ont fermement dénoncé les nouvelles attaques contre les acteurs de la justice émanant d’un média et de responsables politiques.
Pour les tribunaux administratifs, les dernières semaines ont également concentré des difficultés d’une intensité particulière. Dans le contexte des mobilisations lycéennes et des risques de troubles à l’ordre public, de nombreux arrêtés préfectoraux interdisant des manifestations ou instaurant des couvre-feux, ainsi que des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (MICAS), ont été contestés devant les juges des référés. La publication ou la notification à la dernière minute de certaines de ces mesures ont placé les justiciables, leurs conseils, les magistrats et les agents de greffe dans des situations difficilement acceptables.
L’urgence ne saurait devenir un moyen de priver les justiciables d’un recours effectif, ni de placer le juge dans l’impossibilité matérielle d’exercer pleinement son office. Les collègues ont pourtant répondu présents, parfois au prix de nuits de travail et d’une mobilisation collective exceptionnelle. Nous tenons à saluer leur engagement, ainsi que celui des agents de greffe, pour garantir l’État de droit dans des conditions qui ne sauraient devenir ordinaires.
À ces difficultés se sont ajoutées des mises en cause nominatives particulièrement préoccupantes contre plusieurs magistrats, auxquels l’USMA renouvelle son entier soutien. La critique d’une décision de justice ne saurait, en aucune manière, se transformer en désignation de magistrats à la vindicte populaire.
Face à ces événements, l’USMA défend sans relâche l’indépendance de la justice, l’autorité des décisions juridictionnelles et le droit au recours effectif. Elle exprime son entier soutien aux collègues contraints de statuer dans des conditions particulièrement difficiles ou personnellement mis en cause, et se tient à leur disposition pour les accompagner dans toute démarche utile. Nous refusons que les magistrats deviennent les boucs émissaires de tensions politiques et sociales, tout comme nous refusons que les pratiques de l’administration compromettent la qualité et la sérénité du travail juridictionnel.
Défendre la justice, c’est aussi défendre les conditions dans lesquelles elle est rendue et les garanties qui en assurent la qualité. C’est dans cet esprit que ce numéro de l’USMag’ revient sur les dix ans du décret JADE et de la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle. L’occasion de dresser un bilan des évolutions de la procédure administrative contentieuse et de réaffirmer les positions de l’USMA : la recherche d’efficacité et la maîtrise des délais, si légitimes soient-elles, ne sauraient se faire au détriment des garanties procédurales, de la qualité de la justice et des conditions dans lesquelles elle est rendue.
Dans une période où la justice administrative est à la fois davantage sollicitée et plus vivement contestée, notre responsabilité collective est immense. Nous tenons bon. Non par esprit de corps, mais parce que nous sommes convaincus que la confiance dans la justice administrative repose sur son indépendance, sur la qualité de ses décisions et sur les garanties offertes aux justiciables. C’est cette justice exigeante, accessible et respectée que l’USMA continuera de défendre, avec détermination, au service de l’État de droit.
Le bureau de l’USMA
RÉFORMER LA PROCÉDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE : GAGNER EN EFFICACITÉ SANS RENONCER À LA QUALITÉ DE LA JUSTICE
Le 2 novembre 2016 était publié le décret « Justice administrative de demain », dit JADE, qui entendait accélérer le traitement de certaines requêtes, renforcer les conditions d’accès au juge et dynamiser l’instruction. La loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle participait également de cette recherche d’une justice plus efficace, notamment en favorisant les modes alternatifs de règlement des litiges.
Si plusieurs outils issus du décret JADE ont trouvé leur place dans les pratiques juridictionnelles, d’autres demeurent insuffisamment utilisés, faute de temps, de formation ou de moyens pour conduire une instruction réellement dynamique.
Quant à la médiation, son développement demeure encore limité et sa finalité est trop souvent mal comprise. Elle ne saurait être réduite à un simple instrument de désengorgement des juridictions. Elle constitue avant tout un outil supplémentaire à la disposition du juge administratif, dont l’office a évolué : il ne se borne plus à juger, mais participe également à la recherche du mode de résolution le plus pertinent pour chaque litige. Le succès de la médiation doit ainsi se mesurer à la qualité et à la pérennité des solutions trouvées, et non au seul nombre de dossiers sortis des stocks.
Dix ans plus tard, une nouvelle réforme de la procédure administrative contentieuse se prépare.
Face à l’explosion des recours et à la dégradation des conditions de travail, l’USMA entend peser sur les choix à venir. Oui à une procédure plus efficace, plus lisible et mieux adaptée aux réalités du contentieux. Non à une justice au rabais, qui sacrifierait les garanties offertes aux justiciables et la qualité des décisions rendues pour améliorer les statistiques.
Surtout, on ne peut continuer à demander à la procédure de compenser indéfiniment l’insuffisance des moyens humains et matériels.
Contenir le contentieux à sa source, plutôt que restreindre l’accès au juge
La justice administrative se veut accessible, c’est son identité. Elle doit le rester. La procédure ne saurait devenir un parcours d’obstacles pour les justiciables. L’USMA sera donc particulièrement vigilante à toute réforme qui, sous couvert d’efficacité, conduirait à multiplier les irrecevabilités, à durcir les mécanismes de désistement d’office ou à alourdir les contraintes procédurales pesant sur les requérants. L’USMA défend également le principe du double degré de juridiction et la gratuité de l’accès à la justice.
Avant de chercher les moyens de traiter toujours plus rapidement les requêtes, il faut s’interroger sur les raisons pour lesquelles elles se multiplient. Une part croissante du contentieux administratif résulte des dysfonctionnements de l’administration : absence de réponse aux demandes des usagers, délais excessifs de traitement, difficultés d’accès aux services publics, décisions insuffisamment motivées ou non-exécution des décisions de justice.
Pour l’USMA, il est primordial de contenir le contentieux à sa source, c’est-à-dire d’agir en amont, sur les causes mêmes du contentieux, afin d’éviter que le juge administratif soit saisi de litiges qui pourraient être prévenus ou réglés autrement.
Cela suppose de renforcer les moyens des services publics : mieux administrer en amont permet à la fois de mieux servir les usagers, et de recentrer les moyens de la justice administrative sur les litiges dans lesquels l’intervention du juge apporte une réelle valeur ajoutée.
Il faut également responsabiliser davantage l’administration dans le déroulement du procès. C’est dans cet esprit que l’USMA propose un mécanisme de « demande de maintien de décision » : lorsque l’illégalité d’une décision paraît manifeste, le juge pourrait inviter l’administration à confirmer si elle entend la maintenir, favorisant ainsi son réexamen sans prolonger inutilement l’instance. Dans le respect du contradictoire, il s’agirait d’un outil de dialogue entre le juge et les parties au cours de l’instruction, conformément au caractère inquisitorial de la procédure. Cette proposition traduit une conviction : la recherche d’efficacité ne doit pas toujours se faire au détriment du requérant. Elle doit aussi conduire à rééquilibrer les obligations procédurales des parties.
Une justice plus efficace, oui. Une justice expéditive, non.
La collégialité comme l’intervention du rapporteur public sont des garanties essentielles de la qualité de la justice rendue : elles ne doivent pas devenir les variables d’ajustement de la pression contentieuse.
L’USMA est ainsi fermement opposée à ce que la réponse à l’afflux contentieux consiste à étendre le champ du juge unique ou les possibilités de dispense de conclusions du rapporteur public.
Elle refuse également l’extension du 7° de l’article R. 222-1 du CJA au rejet, en première instance, des requêtes qui comportent des moyens de légalité interne manifestement infondés : outre qu’une telle appréciation est nécessairement délicate et subjective en l’absence de jugement préalable, l’audience et l’écoute des parties en première instance constituent une dimension essentielle de l’œuvre de justice, qui ne saurait être sacrifiée au nom de l’efficacité.
Pour autant, de véritables gains d’efficacité sont possibles, sans sacrifier les garanties du procès ni créer de nouveaux pièges procéduraux. L’USMA défend plusieurs mesures concrètes :
- Rationaliser les écritures des parties, par un mémoire récapitulatif automatique pour les parties représentées par un avocat et un bilan de la Charte des écritures pouvant déboucher sur des règles plus contraignantes si nécessaire. Face à la multiplication des mémoires, amplifiée par l’essor de l’intelligence artificielle générative, l’enjeu est de rendre le débat contentieux plus lisible.
- Développer des formulaires de requêtes pour les justiciables non représentés par un avocat, afin de les aider à structurer leurs demandes et de prévenir les dérives liées à un usage non maîtrisé de l’intelligence artificielle générative.
- Favoriser la médiation lorsqu’elle est pertinente, par une meilleure information des parties et des fonctionnalités adaptées dans Télérecours et Télérecours citoyens.
- Assouplir la procédure de référé, en permettant au juge de statuer sans audience lorsque celle-ci s’avère inutile après la mise à l’instruction, y compris pour faire droit à une demande.
Donner aux magistrats les moyens de conduire réellement l’instruction
Le décret JADE entendait dynamiser l’instruction. Encore faut-il que les magistrats puissent réellement s’approprier les outils mis à leur disposition.
Or, conduire une instruction dynamique suppose du temps, une formation adaptée, des outils informatiques performants et l’appui de greffes disposant eux-mêmes de moyens suffisants.
Aujourd’hui, la charge de travail et les volumes d’affaires en stock conduisent trop souvent les magistrats à devoir privilégier le traitement immédiat des dossiers au détriment d’une conduite anticipée de l’instruction.
L’USMA demande donc que le travail d’instruction soit mieux reconnu et pris en compte dans l’évaluation de la charge de travail, et que les outils procéduraux existants fassent l’objet d’un véritable bilan avant d’en créer de nouveaux.
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Dix ans après le décret JADE et la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle, une nouvelle étape s’annonce. L’USMA y prendra toute sa part. Elle soutiendra les mesures qui permettent de prévenir les litiges, de responsabiliser les parties, de rationaliser l’instruction et de faciliter l’office du juge. Elle s’opposera à celles qui auraient pour principal effet de restreindre l’accès au juge, de gonfler artificiellement les sorties statistiques ou d’affaiblir les garanties fondamentales du procès administratif.
Nous demandons que les réformes envisagées fassent l’objet d’une véritable évaluation de leurs conséquences, tant pour les justiciables que pour les magistrats et les agents de greffe, et qu’elles soient discutées dans le cadre d’un dialogue social, en amont des arbitrages.
Agenda de l’USMA
| 6 novembre |
| CSSCT : séance plénière |
| 10 novembre |
| CSTACAA |
| 13 novembre |
| CSSCT : visite de juridiction |
| 18 novembre |
| CAS : groupe de travail « Restauration collective » |
| 19 novembre |
| Intervention au congrès du Syndicat des juridictions financières |
| 20 novembre |
| Rencontre avec la présidente de la MIJA Conseil syndical |
| 24 novembre |
| Visite de juridiction |
| 30 novembre |
| Visite de juridiction |