Approbation du procès-verbal de la réunion du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel en date du 8 novembre 2022
Le procès-verbal a été approuvé.
Approbation du procès-verbal de la réunion du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel en date du 7 décembre 2022
L’approbation du procès-verbal a été reportée au mois de février 2023.
Examen pour avis d’un projet de loi pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration
Le CSTA a été saisi des mesures du projet de loi pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration concernant, d’une part, la réforme du contentieux des étrangers et, d’autre part, la réforme de la CNDA.
Réforme du contentieux des étrangers
Le PJL créé un nouveau livre IX « Procédures contentieuses devant le juge administratif » dans le CESEDA et toilette en conséquence le titre VII du livre VII du CJA.
La « simplification » procédurale
Le PJL affiche un objectif de simplification des règles contentieuses en matière de droit des étrangers, et plus particulièrement d’éloignement. Il prévoit quatre procédures applicables aux OQTF et aux décisions de transfert Dublin :
Décisions | OQTF avec ou sans délai assortie d’un placement en rétention ET Transfert assorti d’un placement en rétention | OQTF avec ou sans délai assortie d’une assignation L. 731-1 CESEDA ET OQTF L. 611-1 4° avec ou sans délai ET Transfert simple ou assorti d’une assignation L.731-1 CESEDA | OQTF sans délai hors L. 611-1 4° | OQTF avec délai hors L. 611-1 4° |
Délai de recours | 48h | 7 jours | 48h | 1 mois |
Délai de jugement | 96h (ou 144h lorsque l’étranger est placé en cours d’instance) | 15 jours (à compter de la décision de la CNDA pour les OQTF L. 611-1 4°) | 6 semaines | 6 mois |
Formation de jugement | Magistrat désigné | Magistrat désigné | Magistrat désigné | collégiale |
Le contentieux des décisions liées à la demande d’asile vient s’insérer de manière rationnelle dans ces procédures :
- les refus d’entrée sur le territoire au titre de l’asile seront jugés dans le cadre de la procédure « 96h » ;
- les refus d’enregistrement des demandes d’asile et décisions relatives aux conditions matérielles d’accueil seront jugés dans le cadre de la procédure « 15 jours ».
Toutefois, aux quatre procédures et délais recensés par le projet, il faut en ajouter deux :
- Le délai en cas de détention de l’étranger qui est susceptible d’être libéré avant que le juge statue à savoir 8 jours (L915-1). L’USMA a proposé de le fixer à 15 jours.
- Le contentieux du maintien en rétention et de la prolongation d’assignation (L 754-4, maintenu par l’article L 914-3).
Nous sommes donc loin de la simplification préconisée par le rapport Stahl avec seulement 3 procédures et l’USMA regrette que la réforme n’aille pas au bout de cette logique de simplification.
L’USMA salue l’abandon du critère byzantin du fondement de l’OQTF contestée comme critère de détermination de la procédure applicable.
En revanche, comme nous l’avons défendu dans la contribution publiée sur notre site internet, lui substituer le critère de l’existence ou non d’un délai de départ volontaire repose sur un postulat erroné compte tenu du très faible taux d’exécution des OQTF (moins de 7%). Imposer au justiciable un délai très bref pour introduire une requête et au juge un délai contraint pour statuer n’a de sens que s’il y a une réelle nécessité, d’intérêt général, à ce qu’une décision juridictionnelle soit rendue en urgence.
En outre, le champ du « sans délai » est très large (articles L. 612-2 et L. 612-3 du CESEDA ). La marge d’appréciation laissée aux préfectures est, pour le moment, globalement utilisée avec discernement par rapport à la situation des étrangers mais elle permettrait désormais de « choisir » entre une collégiale 6 mois et une JU 6 semaines. Il y a là un risque fort de marginalisation de la collégiale, qui ne dit pas son nom. Le délai de recours de 48 heures est également aussi inutilement court que tentant pour les préfectures. A-t-on cherché à évaluer combien d’OQTF concernent le rejet d’une première demande de titre de séjour car c’est à peu près tout ce qui relève de droit de la collégiale ?
L’USMA est très défavorable à ce critère de distinction.
Par ailleurs, l’urgence à statuer ne peut davantage être généralisée pour l’ensemble des OQTF prises sur le fondement du 4° de l’article L. 611-1 du Ceseda. Imposer un délai de jugement extrêmement réduit de quinze jours risque de fortement perturber l’organisation et le fonctionnement des TA qui doivent actuellement juger les requêtes des déboutés de l’asile en six semaines.
Pour ces raisons, nous sommes opposés à la création de cette nouvelle « procédure urgente 15 jours » pour les OQTF prises contre les déboutés de l’asile et au maintien de la « procédure urgente six semaines » pour les OQTF sans délai « de droit commun ».
Deux autres mesures du projet de loi intéressant la procédure contentieuse appellent des réserves et une opposition ferme de l’USMA
La compétence du magistrat désigné pour statuer sur des conclusions à fin d’annulation de la décision relative au droit au séjour (nouvel article L. 921-4)
L’appréciation du droit au séjour peut s’avérer délicate. Elle est d’autant plus difficile à mener dans un contexte d’urgence, en jugeant seul et au terme d’un débat contradictoire accéléré qui ne permet pas toujours aux justiciables, étranger en situation de vulnérabilité, comme à l’administration, de produire des pièces en temps utile.
La généralisation de la tenue des audiences en CRA ou des visio-audiences (nouvel article L. 921-3)
Actuellement, il y a 6 CRA/ZA avec des salles d’audience aménagées à proximité : CRA du Mesnil-Amelot (TA de Montreuil et de Melun), ZA/CRA du Cannet (TA de Marseille), CRA de Coquelles (TA de Lille), CRA de Nîmes (TA de Nîmes), CRA de Oissel (TA de Rouen), ZA de Roissy (TA de Paris). Le futur CRA à proximité de l’aéroport de Lyon-Saint-Exupéry comprendra également des salles d’audience.
Le recours à ces audiences en CRA ou aux visio-audiences n’est pas acceptable pour la qualité et la sérénité du procès administratif. C’est la disposition existante qui devrait être abrogée. Au-delà des difficultés techniques, les principes fondamentaux d’une justice indépendante, dans un lieu neutre identifié comme un lieu de justice, en présence du requérant, ne doivent pas céder devant la volonté de réduire les charges d’escorte de la police et de la gendarmerie pour les transférer au juge administratif.
Se pose également la question des agents de greffe, des avocats etdes interprètes. Dans la situation des vidéo-audiences, où se trouvent-ils physiquement ? Comment se gère l’accès au dossier dès lors qu’il est malheureusement courant que les mémoires en défense arrivent quelques instants avant audience ?
L’USMA est donc résolument opposée à cette dernière orientation.
D’une manière plus générale, sans prendre parti sur les choix de politique migratoire, l’USMA regrette que la simplification des procédures n’aille pas de pair avec une réflexion sur la réduction du volume contentieux.
La situation des juridictions administratives, totalement engorgées par les requêtes en matière de droit des étrangers, qui ont doublé en 10 ans, est largement tributaire de l’action administrative qui mérite d’être rationalisée et de voir ses moyens renforcés afin de limiter les « contentieux inutiles ».
Dans sa contribution, l’USMA insistait sur le fait que « rationaliser » les procédures ne suffira pas à faire diminuer la pression sur les juridictions et proposait d’autres idées.
Nous rappelons notre opposition à une généralisation du plein contentieux et estimons que le gouvernement doit expérimenter plus en avant l’examen complet de la situation de l’étranger. Au contentieux, nous avons insisté sur la possibilité d’appeler directement l’OFII en qualité d’intervenant dans les dossiers d’étrangers malades qui le nécessitent.
Plus qu’une nouvelle loi, l’USMA estime que le gouvernement doit également agir pour :
- Le renforcement des moyens en préfecture pour l’instruction des demandes. Cela évite de créer du contentieux (référés mesures utiles, décisions implicites, …).
- L’obtention de laissez-passer consulaires pour les exécutions ;
- La question des visas, eu égard à la situation très préoccupante des juridictions nantaises en raison de l’inflation de ce contentieux ;
- La simplification du nombre de titres de séjour existants (plus de 180 aujourd’hui).
Enfin, l’USMA a noté une coquille à l’article L. 913-2 2e alinéa : « Le présent article ne s’applique pas à l’étranger assigné à résidence en application de l’article L. 731-1, y compris en cours d’instance ». Ce sont plutôt les assignations à résidence en cas de report de l’éloignement prises en application de l’article L. 731-3 qui sont exclues.
Réforme de la CNDA
Le CSTA n’a été saisi que d’une partie du projet sur ce point, cette juridiction disposant de sa propre instance.
Le projet fait évoluer la composition de la formation collégiale de jugement, le projet du gouvernement introduit deux nouveautés. L’assesseur HCR ne sera plus désigné sur avis conforme du vice-président du Conseil d’Etat, mais par celui-ci, sur proposition du HCR. D’autre part, l’autre assesseur, jusque-là désigné par le vice-président du Conseil d’Etat parmi des personnalités qualifiées compétentes en matière d’asile pourra être un juge professionnel, administratif, judiciaire ou financier.
Ainsi l’USMA a été favorable à la possibilité des magistrats administratifs de siéger également comme assesseurs dans les formations de jugement collégiales
Le projet contenait également des dispositions sur lesquelles nous avons souhaité attirer l’attention :
- Création de chambres territoriales du droit d’asile
Favorable au projet de territorialisation de la CNDA en s’appuyant sur le maillage des CAA permettant de rapprocher le contentieux de l’asile du lieu de résidence des demandeurs d’asile, l’USMA sera vigilante sur la dotation des chambres territoriales en moyens humains et matériels dédiés et suffisants pour leur bon fonctionnement et distinct de celui des CAA. Il s’agit d’un point crucial.
- Généralisation du juge unique
L’USMA est en revanche très opposée à ce que le juge unique devienne le principe. Si une réflexion pourrait être engagée sur les règles de composition des formations collégiales, la suppression pure et simple de la collégialité comme formation de jugement de principe dans un contentieux aux forts enjeux humains, présentant des questions d’appréciation difficiles et qui requiert une haute expertise, nous heurte. Le risque de personnalisation n’est pas négligeable non plus, de plus fort alors que cette matière se prête à la défense dite de « rupture » dont l’objectif est de mettre en cause le juge.
Sur ces deux derniers points le CSTA n’a pas émis de vote.
En conséquence des observations formulées, l’USMA a voté de la manière suivante :
S’agissant de la procédure contentieuse :
- Avis favorable à la procédure 1 mois/6mois et aux procédures 48h/96h
et 7 jours/15 jours pour l’éloignement ; - Avis défavorable pour le régime prévu pour les déboutés du droit d’asile (7 jours/15 jours sans prise en compte de l’existence ou non d’une mesure de contrainte) et la procédure 48h/6 semaines ;
- Abstention sur la compétence étendue du juge statuant seul en matière d’éloignement ;
- Avis favorable sur les procédures pour les transferts Dublin et les conditions matérielles d’accueil ;
- Avis défavorable au dispositif nouveau concernant les CRA et les ZA.
A propos de la CNDA :
- Avis favorable à la possibilité des magistrats administratifs de siéger également comme assesseurs dans les formations de jugement collégiales.
Activité et résultats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel en 2022
L’USMA a remercié la direction de la prospective et des finances au Conseil d’État pour le rapport d’activité très complet des TA et CAA.
De façon générale, l’USMA salue l’implication et le travail des collègues au cours de cette année 2022.
Les données suivantes, lorsqu’elles sont rapportées au nombre de magistrats, correspondent à l’effectif réel moyen (i.e. déduction faite des temps partiels et des absences pour maladie, RTT…). Elles recouvrent bien entendu des situations souvent contrastées et ne sont qu’une photographie qui sert de base pour l’allocation des moyens.
Par rapport à 2021, les entrées fléchissent légèrement dans les TA de Métropole (-0,6%) alors qu’elles augmentent nettement outremer (Guyane et surtout Réunion et Mayotte). En métropole, seul le TA de Nantes connaît une hausse de ses entrées de plus de 10% (15,7%). Ce TA d’une cinquantaine de magistrats enregistre près de 17 000 entrées en 2022. Sa situation est préoccupante, le gestionnaire le sait et l’USMA ne peut que saluer le renfort très significatif qu’il est prévu de lui octroyer.
Les entrées ont baissé d’environ 10% dans les CAA mais cela peut être ponctuel.
En moyenne, il entre 300 dossiers par magistrat en TA et 120 en CAA (effectif réel).
Par rapport à 2021, les sorties baissent de 1% dans les TA métropolitains et augmentent nettement en moyenne dans les juridictions ultramarines. Elles baissent de près de 6% dans les CAA.
Le stock continue de progresser de 4,6% en TA pour un total de 193 000 dossiers dont 18 900 rien qu’à Nantes, juridiction qui a le stock le plus important de France devant Paris, Cergy-Pontoise et Montreuil. Le stock baisse en moyenne de 5% dans les CAA. Le stock moyen en TA est de 250 dossiers par magistrat et de 112 en CAA.
Le stock de plus de deux ans en TA est globalement stable (10,5% en 2022 contre 10,3% en 2021). Qu’il diminue ou augmente, ce stock est de presque de 20% à Nantes, Nice et Toulon, de 14 à 17% à Limoges, Grenoble et Cergy-Pontoise. Ce stock dit ancien régresse en CAA (passant de 5,4 à 4,7%). Comme chacun sait les dossiers qui vieillissent ont une nette tendance à s’alourdir.
Le taux de couverture est 96,3% en TA et de 105% en CAA.
L’effectif réel moyen (ERM) de l’ensemble des tribunaux administratifs passe de 810 en 2019, de 827 en 2021 à 803 en 2022, soit une diminution de 3 %. Cela tient aux départs en détachement observés fin 2021 alors que les recrutements complémentaires réalisés au 1er septembre 2022, (12 tour extérieur, 24 détachements, 3 militaires) n’entrent dans l’ERM qu’en ce début d’année 2023.
Examen pour avis de la répartition des emplois entre les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel au titre de l’année 2023
L’effectif de magistrats d’une juridiction présenté en CSTA est composé d’un effectif théorique et d’un éventuel surnombre qui souvent perdure sur plusieurs années. Le tout donne un effectif théorique (budgétaire) que le gestionnaire cherche à atteindre par ses affectations à l’issue des recrutements en évaluant les départs en mobilité et en retraite.
Pour ajuster annuellement en fonction des besoins, le gestionnaire peut modifier le surnombre.
Cette année, il y aura une création de 11 postes de magistrats : 22 créations dans les tribunaux mais 11 suppressions dans les CAA. Les effectifs évoluent ainsi :
- La CAA de Marseille (-6), la CAA de Bordeaux (-3) et la CAA de Paris (-2). Pour les deux premières, il s’agit notamment des suites liées à la création de la CAA de Toulouse.
- Le TA de Nantes (+9 dont 2 VP avec la création de deux chambres), le TA de Cergy Pontoise (+3 dont 2 VP), le TA de Melun (+2) et le TA de Bastia (+1).
- En « surnombre » : TA Clermont-Ferrand (+2 dont un VP), TA Grenoble (+2 dont un VP)), TA Marseille (+1 VP), TA Montreuil (+1) et TA Nice (+1)
Le TA de Rennes comporte officiellement 6 chambres.
L’USMA a rappelé que le projet de loi de finances pour 2023 nous accorde à nouveau 41 emplois pour les juridictions administratives dont 25 postes de magistrats. Il existe une prévisibilité pour 2024, 2025, 2026 et 2027 du même ratio de 25 magistrats.
Nous avons été informé que cette année encore, il était prévu un recrutement complémentaire. Son niveau sera toutefois nettement moindre que celui de 2022 puisqu’il devrait être limité à une quinzaine de magistrats (ce qui permettra d’aboutir à la hausse de 25 ETP autorisée en loi de finances).
L’USMA a fait part de son étonnement quant à l’importance des emplois dit « en surnombre » à savoir 61 postes de magistrats (67 l’an passé). Ce nombre mérite d’être réduit et pérennisé dans les effectifs théoriques.
Nous avons également particulièrement attiré l’attention du gestionnaire sur la situation de plusieurs tribunaux qui méritent selon nous, et très rapidement, d’être renforcés par une chambre supplémentaire.
Il s’agit du TA de Grenoble, actuellement 7 chambres pour 8455 entrées nettes 2022.
Le TA de Strasbourg, actuellement 7 chambres pour 8542 entrées nettes.
Le TA de Rouen, 4 chambres pour 5274 entrées nettes. En particulier ce tribunal qui connait une croissance importante nécessite impérativement un passage à 5 chambres au regard du contentieux et des urgences qui reposent sur les magistrats et ce en comparant avec les autres tribunaux de 4 chambres.
Le TA de Toulouse, 6 chambres pour 7357 entrées nettes.
Par ailleurs, le nombre de mois de stage alloués aux juridictions baisse alors que l’on passe de 15 à 20 juristes assistants dans les TA, leur nombre étant inchangé en CAA (5).
En matière d’aide à la décision, comme de magistrats et de greffe, l’USMA défend la stabilité contre les logiques budgétaires. L’aide à la décision n’est efficace que si elle est formée et reste suffisamment longtemps. Nous ne pouvons qu’encourager une évolution vers plus de stabilité.
Examen pour avis conforme de la nomination du président du tribunal administratif de Poitiers
Le CSTA a émis un avis favorable à la candidature de M. Antoine JARRIGE, actuel premier vice-président à Lille, pour présider le TA de Poitiers (3 chambres) à compter du 1er février 2023 en remplacement de Mme Sylvie PELLISSIER devenue conseillère d’État.
Six présidents avaient fait acte de candidature.
Examen pour avis d’une proposition de nomination aux fonctions de président de la cour administrative d’appel de Nancy
Le CSTA a émis un avis favorable à la nomination de Mme Pascale ROUSSELLE pour présider la CAA de Nancy, en remplacement de Mme Sylvie FAVIER.
La Commission supérieure du Conseil d’État sera également amenée à émettre un avis sur cette proposition de nomination, lors de la séance du 2 février prochain.
Le poste sera normalement occupé à compter du 1er septembre 2023.
Le CSTA a été informé en séance qu’il y avait eu quatre candidatures émanant du corps.
Situations individuelles
Voir CR
Questions diverses
Une information a été donnée sur l’exécution complémentaire du tableau d’avancement au grade de président. Il a été rappelé qu’il existe deux situations pour une exécution « complémentaire ». D’une part, s’il reste des postes à pourvoir après l’épuisement du tableau initial, un tableau d’avancement complémentaire est établi. D’autre part, si en cours d’année des postes se libèrent et que certains collègues du tableau initial n’avaient pas fait un choix, ces postes sont proposés à ces derniers et il s’agit d’une exécution complémentaire.
En mars 2022, 52 magistrats ont été inscrits sur le tableau d’avancement pour 45 postes. Dans le cadre de l’exécution, trois postes n’ont pas pu être pourvu (CAA Douai, TA Châlons-en-Champagne, TA Lille) et dix magistrats ont renoncé. Un tableau complémentaire a été arrêté au CSTA d’avril 2022 pour les trois postes.
Cinq postes P1-P4 sont devenus vacants ou ont été créés en cours d’année et ont été pourvus par la voie de l’exécution complémentaire :
- TA Nantes (2) : Mme Beria-Guillamie et M. Thomas Giraud
- TA Montpellier : Mme Lison Rigaud
- TA Limoges : M. Nicolas Normand
- TA Cergy-Pontoise : Mme Sophie Mulsant
Un sixième poste au TA de Nîmes n’a pas été pourvu et est occupé par un premier conseiller faisant fonction de président de chambre (R222-17 al2 CJA).
Le gestionnaire a évoqué la situation du TA de la Réunion et de Mayotte sur laquelle l’USMA avait déjà lancé plusieurs alertes et que nous comptions de nouveau aborder.
Les collègues font face à un accroissement du nombre de requêtes à Mayotte mais aussi d’un nouveau phénomène inquiétant de bateaux arrivant directement à l’île de la Réunion (5 embarcations depuis le 31 juillet 2022). Nous avions demandé à plusieurs reprises un renfort en magistrats, il avait été prévu de l’aide à la décision et un renfort au greffe de Mayotte. Il nous a été indiqué que cette fois-ci, un appel à candidature ciblé vers le TA de Paris, le plus habitué à ce type de contentieux, avait été lancé. Quatre volontaires doivent partir dont un pour assurer une permanence dès la semaine prochaine. L’USMA se réjouit dans l’immédiat que les appels des collègues, que nous avons plusieurs fois relayés en CSTA en 2022, aient abouti à une solution de renfort en magistrats qui nous paraissait indispensable.