Entretien avec Mme Olga Mamoudy, professeure de droit public à l’UPEC, à l’occasion du soixante-dixième anniversaire des tribunaux administratifs

portrait olga mamoudy

En 1953, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 portant réforme du contentieux administratif instituait les tribunaux administratifs.

Soixante-dix ans plus tard, les TA sont devenus des juges du quotidien et, de plus en plus, des juges de l’urgence et de la protection de droits et des libertés. A l’occasion de cette date anniversaire, l’USMA a interviewé Mme Olga Mamoudy, professeure de droit public à l’université Paris-Est Créteil.

Injonction, modulation, régularisation, « dantonysation », « contrôle dynamique », etc. l’office du juge de l’excès de pouvoir a été profondément bouleversé ces dernières décennies. Quel est votre regard sur cette évolution et quels sont selon vous les enjeux de demain pour le juge administratif ?

Il est en effet indéniable que l’office du juge de l’excès de pouvoir (mais l’on pourrait aussi penser à celui du juge du contrat) a connu de très importantes évolutions à partir du début du XXIème siècle. Ces évolutions ont fait prendre un nouveau « tournant » à la juridiction administrative, en la faisant entrer dans l’ère du pragmatisme. Il me semble que la plupart des techniques juridictionnelles nouvelles ont conduit à un rééquilibrage entre le principe de légalité et le principe de sécurité juridique. Ce rééquilibrage est principalement passé par la jurisprudence, dans un contexte où le juge administratif était presque devenu trop puissant face à l’administration, en raison, notamment, de la reconnaissance d’un pouvoir d’injonction, de l’efficacité des référés d’urgence, de l’étendue des actes contrôlés par le juge et des normes toujours plus nombreuses auxquels ces actes sont soumis. Ainsi, c’en est fini (et bien fini) de l’alternative du tout ou rien pour le juge de l’excès de pouvoir, ce qui témoigne de l’abandon d’une conception purement objective du principe de légalité. Si dans certains cas, la balance semble pencher un peu trop du côté de la sécurité juridique, je pense toutefois que le contentieux de l’excès de pouvoir n’est pas plus déséquilibré aujourd’hui qu’il ne l’était hier au profit de l’administration. En somme, pour ce qui me concerne, j’estime que toutes ces techniques ont permis d’assurer la survie du recours pour excès de pouvoir sans le dénaturer fondamentalement pour autant, car il n’a jamais été exclusivement au service de la protection des droits fondamentaux des administrés.

Les tribunaux administratifs sont devenus des juges du quotidien et, de plus en plus, des juges de l’urgence et de la protection de droits et des libertés. Quels sont d’après vous les nouveaux de défis qui vont se poser aux tribunaux administratifs ?

La demande accrue de justice administrative, qui se traduit par une augmentation sensible du nombre de recours portés devant la juridiction administrative d’année en année, me semble être un des défis majeurs pour les tribunaux administratifs. Chacun sait la difficulté d’accomplir toujours plus de travail avec toujours moins de moyens… Les magistrats administratifs le savent, les universitaires aussi… La gestion du stock, et la fameuse « norme » qui doit être tenue par les magistrats continueront, à mon sens, à être au cœur des préoccupations des magistrats des tribunaux administratifs dans les années à venir.

L’inflation des productions des parties est un facteur important d’alourdissement de la charge de travail des magistrats administratifs et ne concoure pas au rendu d’une justice de qualité. L’USMA plaide notamment en faveur de modifications du CJA visant à contraindre les parties à mieux structurer leurs écritures (indiquer pour chaque moyen les pièces invoquées et leur numérotation ; énoncer distinctement les conclusions dans un dispositif conclusif ; introduction de la règle selon laquelle le juge ne statue que sur les conclusions et les moyens présentées dans le dernier état des écritures). Quel est votre regard sur ces propositions ?

Je comprends parfaitement que le caractère très erratique de certaines écritures soit un important facteur de perte de temps pour les magistrats administratifs et que cela conduise à rendre leur travail beaucoup plus laborieux que si les écritures étaient bien ficelées. Cependant, je ne partage pas totalement le point de vue de l’USMA pour une raison principale. Il me semble que ces propositions supposent l’assistance systématique d’un avocat pour les parties, car on ne peut raisonnablement exiger d’un justiciable sans ministère d’avocat qu’il rédige ses écritures comme un professionnel. A mon avis, ces propositions seraient un pas vers l’obligation de ministère d’avocat (qui s’est déjà considérablement étendue en contentieux administratif), à laquelle je ne suis pas favorable, en particulier en excès de pouvoir. En revanche, il me semble tout à fait possible d’imposer le respect de telles formalités de présentation des requêtes aux avocats des parties lorsqu’elles sont représentées. Je ne suis donc pas totalement opposée à ce que de telles propositions puissent être applicables, mais uniquement lorsque le justiciable est assisté d’un avocat.

Selon vous, comment les tribunaux administratifs pourraient-ils répondre encore mieux à la demande de justice croissante, forte et exigeante, dans un contexte préoccupant de contestation de l’État de droit ?  

La justice administrative, comme tous les grands services publics, a besoin de moyens supplémentaires pour mieux assurer ses missions, en particulier des moyens humains. Il faut donc, en premier lieu, recruter des magistrats administratifs (et non des contractuels) pour rendre la justice au quotidien. On peut toujours rêver… vu le contexte économique et les restrictions budgétaires qui s’annoncent pour les décennies à venir.

En second lieu, je pense qu’il faut veiller à ne pas complexifier à outrance les règles procédurales (en particulier les règles d’accès au prétoire) pour les justiciables.

Enfin, je pense qu’il faudrait mener des actions visant à mieux informer les justiciables sur ce que peut ou ne peut pas faire le juge administratif car il y a parfois des confusions qui entraînent des frustrations non justifiées dans l’opinion quant au rôle du juge administratif.

Quel est votre regard d’universitaire sur la demande de l’USMA d’incarner l’indépendance des juges administratifs par les symboles de la justice que sont le port de la robe et la prestation de serment ?

Je n’ai pas vraiment d’avis sur la question. En tant qu’universitaire, j’attache très peu d’importance au port de la robe, mais je reconnais volontiers qu’il peut avoir un caractère solennel et prestigieux (c’est le cas je trouve lors des soutenances de thèse où le port de la robe est de rigueur). Je sais qu’il s’agit d’une revendication de longue date des magistrats administratifs dont il a été beaucoup discuté. Il me semble qu’il s’agit là d’une question qui ne peut se régler que de manière interne, c’est-à-dire à l’intérieur du corps des magistrats de tribunaux administratifs et de cours administratives d’appel. Si une grande majorité de magistrats ressentent le besoin de porter la robe et de prêter serment, alors je ne vois pas ce qui justifie de s’y opposer. Je doute toutefois que l’image d’une justice administrative indépendante en sorte améliorée, dans la mesure où les critiques qui peuvent être faites encore aujourd’hui au juge administratif sur ce terrain ne visent pas l’indépendance des tribunaux administratifs et des cours administratifs d’appel mais celle du Conseil d’État qui, lui, est opposé à la robe et au serment.