Audition | Projet de loi de finances pour 2026

Partie thématique : la réduction des délais de jugement

Quel regard portez-vous sur les délais de jugement aux différents niveaux de juridiction et dans les juridictions spécialisées, et sur leur évolution ces 5 dernières années ?

Les chiffres dont nous faisons état dans ce questionnaire sont issus des bilans d’activités réalisés par le Conseil d’Etat.

En 2024, le délai moyen constaté de jugement « toutes affaires confondues » était de 9 mois et 29 jours devant les devant les tribunaux administratifs (TA) et de 11 mois et 12 jours devant les cours administratives d’appel (CAA). Par rapport à 2019, ce délai a augmenté de 24 jours en TA et de 16 jours en CAA.

Si l’on observe le délai moyen constaté des affaires dites « ordinaires » en données nettes, c’est-à-dire que l’on ne tient compte ni des délais de jugement pour les référés, les procédures d’urgence, les ordonnances et les affaires dont le délai de jugement est enserré dans des délais contraints, ni des séries, en 2024 celui-ci était de 1 an, 4 mois et 24 jours devant les TA et 11 mois et 23 jours devant les CAA. En 2019, il était d’1 an, 3 mois et 14 jours devant les TA et 11 mois et 6 jours devant les CAA. Cela représente une augmentation d’1 mois et 10 jours en TA et de 17 jours en CAA.

Se concentrer uniquement sur les délais de jugement donne une appréciation tronquée de la réalité de l’activité des juridictions administratives.

Il est impératif mettre ces chiffres en perspective avec l’évolution des entrées :

	2019	2024	Evolution
TA
Entrées	231 280	278 964	20,60%
Sorties	223 229	254 644	14 ,07%
Stock	173 792	238 655	37,30%
CAA
Entrées	35 684	31 522	-11,66%
Sorties	34 260	31 025	-9,44%
Stock	30 892	28 820	-6,70%

On assiste donc à une augmentation massive du contentieux devant les TA qui se ressent forcément sur le stock d’affaires en instance. Les premiers chiffres pour l’année 2025 montrent que cette tendance s’accélère : + 19% d’entrées rapport au 1er semestre 2024 ; + 17,5% de stock ; un taux de couverture de 87 % en baisse de 8 points. Dans de nombreux TA, les référés liberté sont en hausse de 50 à 100%, quand la barre des 100 % n’est pas dépassée. Les autres référés urgents augmentent sensiblement également, + 40 % en moyenne environ pour les référés mesure utile et les référés suspension. Le contentieux des droits des personnes et des libertés et le contentieux des étrangers augmentent le plus sensiblement (+ 32,7% et + 28,6%), mais de manière générale tous les contentieux augmentent (fonctions publique, marchés publics, urbanisme, fiscal, etc.). En tout logique, une future dégradation de la situation devant les CAA est prévisible.

Le cap des 200 000 affaires enregistrées devant les TA avait été franchi en 2017, celui de 300 000 a été dépassé en 2025. Cela représente une hausse du contentieux de 50 % en à peine 8 ans !

L’USMA souhaite attirer l’attention de la représentation nationale sur plusieurs points.

En premier lieu, si rendre une justice de qualité requiert de répondre avec célérité aux demandes des justiciables, cela implique également des délais d’instruction incompressibles en deçà desquels il n’est pas souhaitable de descendre sauf à porter atteinte au respect d’un contradictoire effectif. Or, ces délais d’instruction sont nécessairement impactés par la complexification du droit et des procédures administratives, l’augmentation de la taille des requêtes (mémoires et pièces), ainsi que par la baisse de qualité des mémoires en défense et leur production tardive. Ces tendances sont observées dans l’ensemble des TA et des CAA.

En deuxième lieu, si les délais de jugement devant les juridictions administratives ont augmenté par rapport à « l’avant-Covid », ils restent néanmoins globalement satisfaisants à ce jour au regard du temps long qu’implique nécessairement l’instruction, à effectifs constants, d’affaires de plus en plus nombreuses et complexes. Si l’analyse de l’activité des juridictions administratives ne saurait être appréhendée sous le seul angle des délais de jugement, cette tendance à la hausse est l’occasion pour l’USMA d’alerter la représentation nationale sur la situation préoccupante des TA et CAA.

La cause de l’allongement ne doit pas être cherchée dans la mobilisation des magistrates et des magistrats des TACAA. Celle-ci a atteint son maximum. Selon le dernier baromètre social de la juridiction administrative, 63 % des magistrats estiment avoir une charge de travail incompatible avec leur temps de travail. Ce n’est pas du ressenti, c’est une réalité. Comment pourrait-il en être autrement au regard de la masse de dossiers à traiter ? Comment pourrait-il en être autrement alors que nos effectifs sont gelés ? L’USMA rappelle que, contre l’avis des rapports parlementaires, il a été mis fin brutalement en 2025 à la trajectoire budgétaire de programmation pour les finances publiques 2023-2027 qui prévoyait pour les TA et CAA la création de 41 emplois en 2023 et 2024 puis de 40 en 2025, 2026 et 2027(25 magistrats et 15 agents de greffe).

Lors du dernier Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel (CSTACAA), l’USMA a demandé un diagnostic précis des causes de cette hausse du contentieux, ressort par ressort, afin de progresser encore sur les solutions à apporter qui, une fois de plus, ne sauraient consister à alourdir la charge de travail des magistrats et des agents de greffe.

Néanmoins, une tendance générale se perçoit déjà derrière les chiffres : « l’administration ne répond plus » et le juge administratif se transforme en second guichet.

Le rôle du juge administratif est de trancher, en droit, les litiges qui oppose les administrations et leurs usagers (légalité d’un acte administratif individuel ou réglementaire ; validité d’un marché public ; responsabilité de la puissance publique ; etc.). Or, force est de constater qu’une partie désormais importante des litiges en matière d’entrée et de séjour des étrangers portés devant les TA ne trouvent pas leur cause dans une problématique « juridique », c’est-à-dire en rapport avec une décision de l’administration, mais dans une problématique « administrative », c’est-à-dire en rapport avec le processus antérieur à la prise de décision. On veut parler ici bien sûr de la problématique, que nous relayons inlassablement chaque année devant les parlementaires, de la prise de rendez- vous afin de déposer un dossier en préfecture mais aussi de contentieux émergents qui impactent particulièrement les TA dans le ressort desquels se trouvent de « grosses préfectures » : contentieux de délivrance de récépissés de demandes de titre de séjour, de la prolongation de l’instruction par l’administration, de la complétude du dossier, des décisions implicites de rejet qui relèvent d’avantage de l’absence d’examen de la demande dans le délai de 4 mois prévu par le CESEDA que d’un refus délibéré d’accorder un droit au séjour.

Au-delà des préfectures, les dossiers nous paraissent témoigner d’administrations en souffrance dans plusieurs domaines de l’action publique que nous avons à connaître.

Enfin il est important de rappeler qu’une fois le jugement rendu, il doit être exécuté. Or se concentrer sur les délais de jugement, c’est omettre la question de l’exécution. Les demandes d’exécution ont augmenté de 15 % devant les TA en 2024, principalement en contentieux de la fonction publique et, surtout, des étrangers. Pour l’ensemble des juridictions, le rapport annuel du Conseil d’Etat relève que le taux global d’inexécution a atteint 2,01 % en 2024, ce qui signifie que sur 100 décisions juridictionnelles ayant donné satisfaction au requérant, deux d’entre elles donnent lieu à une demande d’exécution considérée comme suffisamment sérieuse pour que le président de la juridiction (ou au Conseil d’État, le président de la section du contentieux) ouvre une procédure juridictionnelle.

Les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel n’ont pas la main sur leurs entrées. Les chefs de juridictions prennent bien sûr régulièrement contact avec certaines administrations pour évoquer les dysfonctionnements qui transparaissent derrière les recours dont sont saisies les juridictions. Mais les marges d’action des juridictions sont limitées.

En conséquence, afin de préserver la qualité et l’effectivité de la justice face à la masse du contentieux, les juridictions administratives ont besoin :

d’effectifs de magistrats et d’agents de greffe supplémentaires dans les TA CAA ;
que les pouvoirs publics s’intéressent aux sources du contentieux, afin de le contenir à cet endroit en renforçant les moyens des services publics.

La réponse ne saurait se trouver dans les « vieilles méthodes » consistant à vouloir restreindre l’accès à la justice ou à « accélérer le contentieux » en mettant en place des dérogations aux principes fondamentaux du procès administratif (droit de timbre ; procédure préalable d’admission des requêtes ; juge unique ; dispenses de conclusions du rapporteur public ; délais contraints, ; suppression de l’appel ; etc.). Ces mesures portent atteinte à la qualité de la justice et sont dénoncées depuis des années par l’USMA.

Que pensez-vous des outils de pilotage et les indicateurs utilisés dans les juridictions administratives pour mesurer et réduire les délais de jugement ? Quels sont les avantages et les inconvénients de ces indicateurs ? Identifiez-vous d’autres indicateurs qu’il serait pertinent d’utiliser ?

En application de la loi organique relative aux lois de finances n° 2011-692 du 1er août 2011 (LOLF), « Réduire les délais de jugement » est le 1er objectif de performance du Programme165 « Conseil d’Etat et autres juridictions administratives ». La réalisation de cet objectif est mesurée grâce à deux indicateurs :

le délai moyen constaté des affaires devant le Conseil d’Etat, les cours administratives d’appel, les tribunaux administratifs, la Cour nationale du droit d’asile et le Tribunal du stationnement payant ;
la proportion d’affaires en stock enregistrées depuis plus de 2 ans au Conseil d’État, dans les cours administratives d’appel et dans les tribunaux administratifs et depuis plus d’un an à la Cour nationale du droit d’asile et au Tribunal du stationnement payant.

D’une part, pour l’USMA, c’est d’abord la pertinence des indicateurs utilisés pour mesurer la réalisation de l’objectif de réduction des délais qui interroge.

Le 1er indicateur de réduction des délais correspond, en données nettes de série, à la somme des délais de jugement des dossiers de l’année toutes affaires confondues. Il inclut donc les délais de jugement des référés, des procédures d’urgence, des ordonnances et des affaires dont le jugement est enserré dans des délais contraints.

Bien entendu le Conseil d’Etat, gestionnaire des juridictions administratives, suit également l’activité des juridictions en mesurant le délai moyen constaté des affaires dites « ordinaires » en données nettes. Mais l’USMA regrette que la représentation nationale appréhende l’activité des juridictions administratives par le prisme d’un indicateur relatif aux délais de jugement qui nous parait, en l’état, perfectible au regard de l’objectif de garantir aux justiciables des délais de jugement raisonnables.

En effet, l’indicateur du délai moyen constaté de jugement « toutes affaires confondues » masque l’effet d’éviction des contentieux des procédures urgentes et à délais contraints sur le contentieux des affaires dites ordinaires. Au 1er semestre de l’année 2025, sur les 160 860 affaires enregistrées devant les TA, 75 040 requêtes relevaient du contentieux des étrangers (46,6%). Pour cette seule matière, en hausse de + 28,6% par rapport au 1er semestre de l’année 2024, on compte 18 910 référés auxquels il faut ajouter les autres procédures urgentes (délai de jugement de 96h ou 15 jours) et la procédure normale (délai de jugement de 6 mois). C’est mécanique : plus le nombres d’affaires enregistrées relevant de procédures urgentes ou à délais contraints augmentent, plus le délai moyen constaté de jugement « toutes affaires confondues » baisse mais, dans le même temps, le délai moyen des affaires dites ordinaires augmente.

Cet effet d’éviction s’explique aussi par l’insuffisance des effectifs de magistrats. Entre 2017 et 2024, les entrées devant les TA ont augmenté de + de 40 % (197 243 affaires enregistrées en 2017 ; 278 964 affaires enregistrées en 2024). Dans le même temps, le nombre de magistrats augmentait d’à peine 9% (effectif réel moyen de 802 magistrats en TA en 2017 ; 873,40 en 2024). Les magistrats ne peuvent pas être « au four et au moulin » à traiter de front, d’une part, le flux de dossiers urgents et à délais contraints, et d’autre part, le stock de dossiers dits « ordinaires » qui, mécaniquement, lui aussi, augmente.

Au regard de ces insuffisances, selon l’USMA, il pourrait être pertinent de mesurer également le délai moyen de jugement en procédure ordinaire et le taux de dossiers ne relevant pas de la procédure ordinaire.

La pertinence du 2e indicateur de réduction des délais doit, elle aussi, être réinterrogée. Un délai de jugement de plus de deux ans n’est pas nécessairement signe d’un délai de jugement déraisonnable. Plusieurs évènements au cours de la procédure peuvent conduire à l’allongement de la durée de celle-ci, qu’il s’agisse de l’attitude des parties elles-mêmes (productions tardives ; dossiers lacunaires nécessitant des mesures d’instruction complémentaires ; etc.) ou des mesures décidées par le juge (expertise, jugement avant-dire-droit, médiation, etc.).

C’est pourquoi, selon l’USMA, il pourrait être pertinent d’isoler, parmi les affaires en stock enregistrées depuis plus de 2 ans, la proportion de dossiers faisant l’objet d’une médiation, d’une expertise, d’un jugement avant dire-droit ou d’un sursis à statuer dans l’attente d’une régularisation.

D’autre part, l’USMA souhaite une nouvelle fois souligner que l’objectif de réduire des délais, s’il participe bien évidemment à la qualité et à l’effectivité de la justice rendue, n’en est pas pour autant l’alpha et l’oméga.

L’effectivité de la justice rendue ne dépend pas que des juridictions, elle dépend aussi des parties. En ce sens, l’introduction d’un indicateur permettant de mesure le taux d’exécution des décisions des juridictions administratives nous paraitrait également pertinente.

A la lumière des travaux de la Commission européenne pour la justice (CEPEJ), d’autres indicateurs de qualité de la justice pourraient également être mobilisés :

le taux de décisions juridictionnelles rendues en formation collégiale avec conclusions du rapporteur public : les jugements rendus en formation collégiale représentent désormais moins du tiers des décisions rendues par les TACAA et nous ne disposons malheureusement pas de données sur les dispenses de conclusion ;
le nombre de jours de formations par magistrat : il n’atteint pas les 2 jours par an alors que les magistrats ont un droit légal de formation de 5 jours par an ;
le nombre d’entrées par magistrat : devant les TA, 320 affaires enregistrées par magistrat en 2024 contre 245 en 2017.

Ces chiffres, qui n’apparaissent pas dans les indicateurs de performance de la loi de finances, méritent pourtant d’être connus de la représentation nationale : ils sont le signe que les TACAA sont en train d’étouffer et qu’il ne peut pas être demandé aux magistrats de faire plus d’efforts ni, d’ailleurs, aux agents de greffe, qui subissent de plein fouet la hausse du contentieux. Pour la qualité du service public de la justice administrative, il est impératif que, a minima, la trajectoire de création d’emplois votée pour la période 2023-2027 reprenne.

Pour les juridictions d’un même degré, observe-t-on des disparités géographiques importantes de délais de jugement ? Si oui, ces différences sont-elles ponctuelles (une ou deux années) ou récurrentes ?

Les seules données par juridiction dont nous sommes en possession concerne les délais moyens de jugements « toutes affaires confondues » constatés en 2024, en données nettes de série.

Pour rappel, ce délai était de 9 mois et 29 jours en TA et de 11 mois et 12 jours en CAA.

Pour les TA, on constate que 20 juridictions avaient des délais égaux ou inférieurs à cette moyenne et 18 juridictions des délais supérieurs à cette moyenne. Pour les CAA, 4 juridictions avaient des délais inférieurs ou égaux à cette moyenne et 5 juridictions des délais supérieurs.

Il est normal que des disparités existent entre les juridictions et l’USMA s’interroge sur le sens de la question posée par Monsieur le rapporteur.

D’une part, comme nous l’expliquions plus tôt, des délais de jugements « toutes affaires confondues » inférieurs à la moyenne ne sont pas nécessairement le signe d’une « meilleure justice », de la même manière que des délais supérieurs à la moyenne ne sont pas nécessairement le signe d’une « moins bonne justice ».

D’autre part, les disparités peuvent s’expliquer par plusieurs facteurs sur lesquels, les juridictions ont peu ou pas de prise : volume d’entrées ; volatilité des effectifs consécutive à l’ordonnance n°2021-702 du 2 juin 2021 ; structure du contentieux (proportion de contentieux des étrangers et d’affaires dites ordinaires par exemple) ; etc.

Observe-t-on des différences de délais en fonction des domaines de contentieux ?

L’USMA ne dispose pas de données sur les délais de jugement en fonction des différents domaines du contentieux.

Nous nous interrogeons à nouveau sur le sens de la question posée. Il est normal que des délais de jugement puissent être observés selon les différents domaines du contentieux en raison :

des différentes procédures applicables, i.e. l’existence de délais de jugements prévus par les législateurs (référés ; contentieux des étrangers ; contentieux de l’urbanisme ; contentieux de l’environnement)

de la nature même des dossiers, i.e. certaines affaires en raison de la complexité des questions de droits ou de faits qu’elles posent nécessitent un temps d’instruction plus long que d’autres et cela est normal, et même souhaitable.

Une fois encore, « juger vite » n’est pas nécessairement synonyme de « bien juger ». Observer des délais de jugement plus longs dans certains domaines du contentieux que dans d’autres n’apporte, en soi, aucune information utile sur la qualité et l’effectivité de la justice rendue. En revanche, comme l’USMA le préconise, différencier le délai moyen de jugement toutes affaires confondues de celui constatés pour les affaires dites « ordinaires » et mesurer le taux d’affaires qui relèvent de procédures d’urgence ou à délais contraints aurait une utilité : mesurer les effets d’éviction de ces dernières procédures.

Nous ne pouvons que paraphraser le « rapport Stahl1 » : « La réduction des délais dans lesquels l’administration et le juge doivent statuer est une mesure qui doit être maniée avec précaution, afin de conserver une prise sur la réalité, de ne pas fixer des objectifs inatteignables et d’éviter de trop forts effets d’éviction ».

Quelles sont les différentes causes permettant, selon vous, d’expliquer la durée des délais de jugement

L’USMA ne comprend pas bien ce que Monsieur le rapporteur entend par la « durée des délais de jugement ».

Rendre une justice de qualité nécessite un temps incompressible, celui de l’instruction et du débat contradictoire entre les parties.

Si Monsieur le rapporteur se réfère non pas à la durée des délais en elle-même mais à leur allongement constaté ces dernières années dans les matières dites « ordinaires », alors nos précédentes réponses esquissent déjà une partie des causes identifiées.

La conjonction de la masse d’affaires entrantes, de la complexité de certains dossiers en stock et de l’insuffisance des effectifs de magistrats pour sortir autant de dossiers qu’il en entre conduit nécessairement à une augmentation des stocks et, mécaniquement, des délais de jugement des affaires « ordinaires » s’allongent.

Les entrées augmentent de manière tellement importante, en particulier dans les procédures d’urgence et à délais contraints, que le nombre de sorties, pourtant en hausse, ne suffit pas à les « couvrir ». Une partie importante de cette croissance du contentieux s’explique par un engorgement des services publics, et en particulier des services du ministère de l’Intérieur, qui ne parviennent plus à répondre aux demandes des usagers après examen individuel de chaque situation.

Dans le même mouvement, les effectifs de magistrats et de greffe n’augmentent pas suffisamment et, au contraire, ont été gelés en 2025 année de hausse historique des entrées devant les TA avec plus de 300 000 affaires enregistrées !

Nous rappelons ces chiffres : depuis 2017, les entrées ont augmenté de 40 % mais les effectifs de magistrats de seulement 9%. Il entrait 245 affaires par magistrats en 2017, 320 en 2024.

L’allongement de la durée d’instruction de certains dossiers plus lourds et plus techniques peut également expliquer une partie de l’allongement des délais constatés.

La procédure administrative contentieuse de droit commun est simple, cohérente et lisible. C’est la multiplication des dérogations à ce droit commun qui ne l’est pas. On pense en particulier aux contentieux de l’urbanisme et de l’environnement.

Quelles actions les juridictions administratives mettent-elles en place, à court, moyen et long terme, pour réduire les délais de jugement ? Quel regard portez- vous sur ces actions ?

De plus en plus de juridictions ont mis en place des chambres ou des pôles. Les magistrats qui y sont affectés sont dédiés au traitement de toute ou partie des référés urgents, du contentieux des étrangers ou du contentieux de l’aide sociale.

Mais sans création de postes et avec une volatilité importante des effectifs de magistrats dans certaines juridictions en raison des obligations statutaires de mobilité, les marges d’action des chefs de juridictions sont limitées.

A effectif constant, l’effet d’éviction décrit plus haut reste le même. Autant de magistrats mobilisés sur le traitement des flux des référés urgents, de dossiers à délais contraints et du contentieux de masse, sont autant de magistrats qui ne peuvent pas être mobilisés sur le traitement du stock d’autres dossiers.

Les juridictions administratives, particulièrement agiles, sont arrivées au bout de ce qu’elles peuvent faire en interne à effectifs constants. Afin de garantir à chaque justiciable un délai de jugement raisonnable et adapté à son affaire, le renfort des moyens humains des juridictions est indispensable.

Pour ce qui est des TACAA, l’USMA demande plus particulièrement la création de postes de premiers vice-présidents dans les TA de 5 chambres et plus (aujourd’hui ces postes ne concernent les TA de 8 chambres et plus) et de vice-présidents de TA supplémentaires. Il devra, naturellement, en résulter un renfort des recrutements de magistrats, d’agents de greffe et d’aides à la décision.

Enfin, au risque de nous répéter, c’est à la source du contentieux qu’il faut aussi s’attaquer. Face à la croissance des contentieux dits « évitables » qui trouvent leur cause dans des dysfonctionnements des services publics, le renforcement des moyens des administrations, et en particulier des préfectures, est également indispensable.

Les moyens humains (magistrats et/ou greffes) dont disposent les différentes juridictions administratives vous semblent-ils suffisants pour, d’une part, traiter le stock de contentieux en attente de jugement et, d’autre part, réduire les délais de jugement ?

Non.

Nous nous répétons : depuis 2017, les entrées ont augmenté de 40 % mais les effectifs de magistrats de seulement 9%. Il entrait 245 affaires par magistrats en 2017, il en est entré 320 en 2024. Le nombre d’affaires par agents de greffe ne fait lui aussi qu’augmenter (selon les données en effectif théorique hors aide à la décision dont nous disposons 210 affaires réglées par agent de greffe en 2018, 262 en 2024).

Quels avantages et inconvénients identifiez-vous aux solutions suivantes visant à réduire les délais de jugement et/ou traiter le stock de contentieux, et quel bilan en tirez-vous lorsqu’elles ont été expérimentées ;

Développement des modes alternatifs de règlement des litiges ;

Depuis 2017, les juridictions administratives se sont fortement engagées en faveur de la médiation en matière de litiges administratifs.

Une procédure de médiation dite « volontaire » peut être engagée, à l’initiative des parties ou du juge administratif, avec la nomination d’un médiateur indépendant (articles L. 213-1 et suivants du code de justice administrative).

La médiation préalable obligatoire (MPO) s’est également renforcée et a été pérennisée dans certains litiges de la fonction publique et certains litiges sociaux (décret n° 2022-433 du 25 mars 2022).

Enfin, de nombreuses juridictions sont à l’initiative de la signature de conventions de partenariat avec les administrations de leur ressort afin de renforcer le recours à la médiation.

Pour autant, le recours à la médiation a ses limites :

il représente une faible part des litiges ;
il est très chronophage et mobilise d’importantes ressources internes au sein des juridictions pour la détection et le suivi des dossiers ;
il est vain si l’administration n’a pas les moyens d’en assurer l’effectivité.

Instauration de recours préalables obligatoires ;

Les « RAPO » existent dans de nombreux domaines (contentieux fiscal ; contentieux de l’accès aux documents administratifs ; contentieux de la fonction publique militaire ; contentieux des refus de visas ; etc.).

Mais, de la même manière que pour la MPO, le développement des RAPO est vain si l’autorité chargée du RAPO n’a pas les moyens de procéder à l’analyse et au réexamen effectif des situations.

L’exemple du contentieux des refus de visas d’entrée en France est édifiant. En 2024, pour cette seule matière, le TA de Nantes – qui compte 4 chambres spécialisées dans ce domaine – a enregistré 6 843 nouveaux recours pour excès de pouvoir (+13%) et 1 936 référés suspension (+11%). Cela représente près de 43 % des 20 519 entrées de la juridiction qui dénombre désormais 24 389 affaires en stock, soit plus que le TA de Paris et que tout autre TA. A l’origine de ce contentieux ? Un

« RAPO » devant une commission de recours contre les refus de visas en sous- effectif qui ne peut pas jouer son rôle de filtre précontentieux

Fixation de délais « contraints » dans la loi pour certains contentieux ;

L’USMA souhaiter alerter la représentation nationale sur la nécessité de ne plus recourir à la tentation des délais contraints, qui ont été multipliés à l’excès ces dernières années.

Il faut cesser de penser que la fixation de délais contraints puisse représenter une solution. Sans renfort d’effectifs, cela n’est que pur affichage.

Au contraire, la multiplication des délais contraints, ainsi que nous l’avons déjà exposé, entraine un effet d’éviction sur les autres contentieux et donc, une augmentation du stock et des délais de jugements des affaires ordinaires.

Les magistrats administratifs sont parfaitement à même d’identifier les dossiers qui nécessitent un traitement prioritaire.

C’est de moyens pour traiter chaque affaire dans un délai raisonnable et adapté aux circonstances de chaque espèce dont les juridictions ont besoin.

Suppression du degré d’appel pour certains contentieux ;

Le double degré de juridiction, qui permet un réexamen au fond du litige, est une garantie fondamentale pour les justiciables, la qualité et l’effectivité de la justice. Rien ne démontre au demeurant que la suppression de l’appel assure in fine un gain de temps en cas de pourvoi en cassation et, le cas échéant, de renvoi de l’affaire au fond pour le règlement du litige après cassation.

Comme elle l’a déjà dit, l’UMSA est fermement opposée à l’extension des exceptions au double degré de juridictions et, plus généralement, à la multiplication des règles dérogatoires au droit commun (compétence de droit commun des TA en premier ressort ; conclusions du rapporteur public ; collégialité ; etc.).

Le recrutement de magistrats et/ou de personnels de greffe ;

Ainsi que nous l’avons déjà dit, la création de postes de magistrats et d’agents de greffe est indispensable.

Le recrutement d’assistants de justice et/ou de vacataires « aide à la décision » ;

Il est important que les juridictions soient dotées d’effectifs d’aides à la décision suffisants, celles-ci étant en particulier un rouage important dans le traitement de contentieux de masses. Pour autant, ces effectifs connaissent un turn-over important et l’investissement dans leur formation – qui repose exclusivement sur les juridictions et n’est pas harmonisée au niveau national – doit être régulièrement répété, ce qui, in fine n’apporte pas nécessairement un gain de temps.

L’USMA souhaite l’exprimer clairement : la solution ne saurait résider pas dans le recrutement supplémentaire soit de magistrats, soit d’aides la décision. Ce n’est pas une alternative. Si l’USMA appelle depuis plusieurs années à une réflexion sur l’équipe autour du magistrat administratif, les aides à la décision doivent rester des aides à la décision qui ne sauraient être envisagées comme un substitut au juge.

Dématérialisation des procédures ;

Le grand questionnaire de l’USMA sur la charge de travail (avril 2022) a permis de constater que seuls 28 % des magistrats administratifs considèrent que la dématérialisation leur avait apporté un gain de temps. En effet, celle-ci s’est accompagnée d’une inflation des productions des parties (taille des mémoires ; nombre de pièces) et, même si les situations varient selon les juridictions, de certains transferts de tâches du greffe vers les magistrats.

Simplification des procédures contentieuses ;

La procédure administrative contentieuse de droit commun est simple, cohérente et lisible. Elle n’est pas, en elle-même, source d’un allongement non nécessaire du procès administratif. C’est la multiplication des dérogations qui est venue apporter un élément de complexification qui peut jouer sur l’allongement des procédures.

Autres solutions.

Une piste statutaire tout d’abord pour renforcer les moyens des juridictions en remédiant à la volatilité des effectifs : réformer les obligations de mobilité des magistrats administratifs en les adaptant à leurs fonctions juridictionnelles. Depuis la réforme de la haute fonction publique, les magistrats administratifs sont soumis à une obligation de double mobilité en dehors du corps. Cette obligation provoque une rupture d’égalité professionnelle entre les hommes et les femmes mais également selon le lieu de résidence, déstabilise fortement l’organisation et le fonctionnement des juridictions, et est à l’origine de ruptures de rythme qui perturbent le travail des magistrats administratifs. L’USMA demande la suppression de l’obligation de double mobilité et la restauration de la mobilité en CAA, ou, à défaut, une conception moins restrictive de la notion de mobilité, afin que l’une des deux mobilités exigées puisse être de nature géographique (mutation dans un autre TA) ou se faire au sein d’un autre degré de juridiction.

Une piste de procédure administrative ensuite : réfléchir à une modification des règles du CESEDA en matière de naissance de décisions implicites de rejet. Le délai de 4 mois est aujourd’hui totalement déconnecté de la réalité des délais d’instruction des préfectures sur les demandes de titre de séjour. Il est également permis de s’interroger sur la possibilité d’étendre le champ des décisions implicite d’acceptation pour le renouvellement de certaines catégories de titre de séjour.

Enfin, il est nécessaire de renforcer les moyens des administrations pour tarir les contentieux dits « évitables » à leur source.

L’USMA rappelle son opposition à toute autre solution consistant à vouloir « accélérer le contentieux » plutôt qu’à le prévenir en mettant en place des dérogations aux principes fondamentaux du procès administratif (juge unique, dispenses de conclusions du rapporteur public, délais contraints, suppression de l’appel, etc.). Non seulement l’efficacité de ces solutions n’est pas démontrée (au contraire l’effet d’éviction de certaines d’entre elles est unanimement reconnu), mais, en tout état de cause, elles participent à créer une justice à deux vitesses, et risquent de porter atteinte à la qualité de la justice rendue.

Nous émettons également les plus grandes réserves face à toute solution qui consisterait à restreindre l’accès à la justice.

Quel bilan tirez-vous de la réforme du Tribunal du stationnement payant de 2024, s’agissant en particulier de la réduction des délais de jugement ? D’autres réformes, législatives ou réglementaires, vous semblent-elles nécessaires ?

Le décret n° 2024-733 du 5 juillet 2024 a donné une nouvelle dénomination à l’ancienne « commission du contentieux du stationnement payant ». C’est sans doute là que se trouve la plus importante innovation de ce décret.

La nouvelle dénomination du « tribunal du stationnement payant », appelée de ses vœux par l’USMA, rend davantage manifeste de la fonction juridictionnelle de cette juridiction administrative spécialisée auprès du justiciable.

Les modifications de procédure contentieuses contenues dans ce décret ont apporté des éléments de rationalisation nécessaires pour ce contentieux de masse. Toutefois ces ajustements procéduraux, en eux-mêmes, sont largement insuffisants pour résoudre les difficultés structurelles de ce tribunal. En toute logique, ils n’ont eu aucun effet sur le nombre colossal d’affaires en stock.

A sa création en 2018, le TSP était dimensionné pour traiter 100 000 requêtes par an. Cette barre a été franchie dès 2019.

En 2024 Le TSP a enregistré 201 705 affaires (+23%). Malgré les efforts très importants qui ont été fait et une hausse constante des affaires jugées depuis sa création, le TSP n’a sorti « que » 146 376 affaires la même années (+ 12%). Il en résulte nécessairement un stock qui ne cesse de croître, dans des proportions impressionnantes :

183 541 affaires en instance au 31 décembre 2022 ;
216 877 affaires en instance au 31 décembre 2023 ;
279 966 affaires en instance au 31 décembre 2024 ;

La seule création de 3 postes de magistrats supplémentaires en 2022 est largement insuffisante, d’autant qu’elle n’a pas été complétée par l’apport d’aides à la décision correspondant, alors qu’au sein du TSP, chaque magistrat dirige un cabinet composé de trois assistants du contentieux.

La situation du TSP reste donc globalement très préoccupante.

Sans un renforcement de ses effectifs (en magistrats et en aides à la décision), cette juridiction sera matériellement incapable d’améliorer ses résultats en termes de sorties et de délais de jugement.

Quel bilan tirez-vous de la territorialisation de la Cour nationale du droit d’asile, notamment en matière de réduction des délais de jugement ? D’autres réformes, législatives ou réglementaires, vous semblent-elles nécessaires ?

Les chambres territoriales de de Lyon, Bordeaux, Toulouse et Nancy ont été créés en septembre 2024. Deux nouvelles ouvertures étaient prévues au 1er septembre 2025, à Nantes et à Marseille.

Il est donc, à ce stade, trop tôt pour dresser bilan de cette territorialisation.

Néanmoins l’USMA souhaite rappeler au législateur que la création des chambres territoriales de la CNDA ne poursuivait pas un but de réduction des délais de jugement. Cette réforme avait pour objectif de de rapprocher le justiciable et le juge de l’asile et de réduire les renvois d’audience qui se produisaient en nombre à Montreuil. Cette solution était préférable à la généralisation du recours aux visio- audiences (qui avaient été expérimentées dans les locaux des CAA de Lyon et Nancy). Cette réforme a également permis de diversifier le « vivier » des membres de formations de jugement (présidents vacataires, assesseurs CE et HCR, agents de la cour) et des auxiliaires de justice (avocats, interprètes).

Partie budgétaire

Quelles sont vos attentes sur le plan budgétaire pour le programme 165 ?

Après le gel de 2025, et alors que la croissance de l’activité des tribunaux administratifs s’est encore très sensiblement accélérée au 1er trimestre de l’année 2025, il est absolument nécessaire d’augmenter le plafond d’emplois conformément à ce qui était initialement prévu avec le soutien des rapporteurs spéciaux du Programme 165 devant l’Assemblée nationale et le Sénat.

La diminution des crédits de fonctionnements et d’investissement votée en 2025 ne saurait également se poursuivre. Les juridictions administratives en ont besoin pour renforcer l’accessibilité et la sécurité des bâtiments, leur adaptation à la transition écologique mais également pour la maintenance et le renouvellement de nos outils informatiques et le développement des applicatifs métiers.

Quel regard portez-vous sur l’évolution du budget du programme 165 ces dernières années ?

La loi programmation pour les finances publiques 2023-2027 prévoyait pour les TA et CAA la création de 41 emplois en 2023 et 2024 puis de 40 en 2025, 2026 et 2027(25 magistrats et 15 agents de greffe).

Nous regrettons qu’il ait été mis fin brutalement à cette trajectoire en 2025 sans considération particulière pour les juridictions administratives, malgré les alertes des rapports parlementaires, tout en maintenant des objectifs cibles très élevés et ne tenant pas compte de ce gel des effectifs.

Nous faisons notre les mots de Monsieur le sénateur Christian BILHAC, rapporteur spécial de la mission « Conseil et Contrôle de l’Etat » dans le cadre de l’examen de la Loi de finances pour 2025 : « La stabilisation voire l’amélioration des délais de jugement constatées ces dernières années malgré la pression contentieuse croissante doivent notamment être mises au crédit de l’augmentation des moyens humains affectés aux juridictions administratives. La représentation nationale ne pourra en tout état de cause pas faire l’économie lors des prochaines programmations budgétaires d’une réflexion approfondie sur la mise en adéquation des moyens humains des juridictions administratives avec les objectifs de réduction des délais de jugement qui leur sont imposés ».

Quelles sont vos attentes en termes de moyens humains (schémas et plafonds d’emplois pour 2026) ? Quel est selon vous l’état des besoins en effectifs pour les magistrats, les personnels des greffes et les assistances de justice ?

Nos attentes en matière de création d’emploi sont claires : a minima la reprise de la trajectoire budgétaire fixées jusque 2027. Si l’on tient compte des emplois gelés en 2025, c’est d’un minimum de 80 créations d’emploi dont les juridictions administratives ont besoin en 2026 (50 magistrats et 30 agents de greffe), et ce d’autant plus l’année sera marquée par les premiers départs en mobilité des magistrats au grade de conseiller recrutés depuis le 1er janvier 2023.

Avez-vous d’autres observations sur le budget du programme 165 ?

En l’absence de « bleu » du programme 165 pour l’année 2026, il ne nous est pas possible de répondre à cette question.