Approbation du procès-verbal de la séance du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel du 8 décembre 2021
Le procès-verbal a été approuvé.
Examen pour avis de deux projets de décrets relatifs aux modalités de contestation des refus d’autorisation de voyage (ETIAS) et des refus de visas d’entrée et de séjour en France
Le CSTA a été saisi de deux projets de décrets (en Conseil d’Etat et simple) sur le contentieux des visas qui ont des incidences importantes sur les juridictions administratives de Nantes déjà bien occupées.
En préambule, l’USMA souhaite rappeler le contexte très particulier de l’activité contentieuse en matière de visas. La sous-direction des visas (SDV) est en sous-effectif chronique (même nombre d’ETP depuis 10 ans, alors que dans le même temps, le nombre de RAPO a été multiplié par 6 et le nombre de recours contentieux a augmenté de 60%). En pratique, ces contraintes matérielles se traduisent par un taux anormalement élevé de décisions implicites (plus de 40% pour la commission de recours) et une grande difficulté à produire en défense avant la clôture de l’instruction. La plupart des dossiers sont rouverts et travaillés deux fois par les magistrats, quelques jours avant l’audience.
Il arrive aussi que le juge se trouve face à une décision implicite de la commission de recours contre un refus implicite de visa d’entrée en France et sans mémoire en défense. Décisions implicites, acquiescement aux faits, charge de la preuve de la fraude incombant à l’administration aboutissent à des taux d’annulation très élevés (plus de 50%) avec une problématique de non-exécution, en dépit d’injonctions, engendrant des procédures d’astreinte et parfois leur liquidation.
Le projet de réforme emporte deux changements.
La première évolution concerne le futur contentieux des refus d’autorisations de voyage, créées par le règlement (UE) 2018/1240 (ETIAS pour « European Travel Information and Authorization System ») et qui entreront en vigueur en 2023. Le volume du contentieux est estimé entre 700 et 1400 dossiers par an. Les effets escomptés de la réforme ne permettront pas d’absorber ce flux qui pèsera sur le Tribunal et l’administration.
L’USMA insiste sur le nécessaire renforcement des effectifs du tribunal.
La seconde modification, non commandée par l’évolution des textes européens, est plus problématique. Elle concerne la globalité des refus de visas. La réforme vient réduire drastiquement les délais de recours précontentieux et contentieux ainsi que l’intérêt pour agir et créer un RAPO « au rabais » devant le sous-directeur des visas concernant les visas de court séjour (pas de collégialité, approche ministère de l’intérieur uniquement). Elle donne la fâcheuse impression de chercher à résoudre le manque de moyens matériels et humains en restreignant l’accès au prétoire, par des mesures dérogatoires au droit commun.
Seul le destinataire du refus de visa pourra introduire le RAPO et le recours contentieux. Cette restriction de la recevabilité est en décalage avec la jurisprudence sur l’intérêt pour agir en excès de pouvoir. Elle est aggravée par l’inapplicabilité prévue de l’article R. 421-3 du code de justice administrative en vertu duquel les décisions implicites des organismes collégiaux peuvent être contestés sans limitation de durée. Un délai d’un mois accordé à un résident étranger et à lui seul pour contester une décision implicite refusant un visa de long séjour pour rejoindre un conjoint réfugié ou installé en France est-il raisonnable ? Le public concerné est fragile.
Outre l’atteinte au droit à un recours effectif des justiciables, la réforme envisagée est de nature à engendrer un inquiétant report de charge de travail sur la juridiction administrative. A cet égard, la coexistence temporaire des délais de droit commun pour les décisions consulaires antérieures au 1er janvier 2023 et des nouveaux délais réduits pour les décisions postérieures va créer un surcroit d’activité au 1er trimestre de l’année 2023 dont l’impact est difficilement quantifiable.
Le projet d’attribuer en premier et dernier ressort au TA de Nantes le contentieux ETIAS et des refus de visas de court séjour comporte un risque d’effet de « vase clos ». Cette suppression de l’appel dans un contentieux où les parties ne se pourvoient pas ou très peu en cassation sera préjudiciable en matière de visas de court séjour, soumis au contrôle restreint, mais aussi en matière de refus de voyage qui aura sans doute le caractère d’un contentieux sécuritaire, avec appréciation d’une menace à l’ordre public.
Face à nos demandes, l’administration a précisé qu’il serait possible à l’étranger d’agir par un mandataire dûment habilité, que le service des visas serait renforcé et les délais de recours allongés (1 mois pour le RAPO et 2 mois pour saisir la juridiction)
Malgré les appréciables évolutions proposées, l’USMA a voté contre ces deux décrets au regard des autres points encore en suspens.
Le CSTA a émis un avis favorable aux projets de décret avec deux réserves tenant aux moyens mis par l’administration notamment pour répondre aux RAPO et à une augmentation des délais afin de prévenir le risque de « piège contentieux ».
Examen pour avis d’un projet de décret relatif à la procédure de médiation préalable obligatoire en matière de litiges de la fonction publique et de litiges sociaux
Ce projet de décret est pris en application des articles 27 et 28 de la loi pour la confiance dans l’institution judiciaire, qui ont créés les articles L. 213-11 et s. du CJA. Ces textes pérennisent et généralisent le dispositif expérimental de la médiation préalable obligatoire (MPO) initialement créé par l’article 5 de la loi n° 2016-1547. Pour l’essentiel, le décret s’appliquera aux recours pouvant être formés à compter du 1er jour du mois suivant la publication du décret.
S’agissant de la fonction publique, la MPO concernera, d’une part, les agents du ministère de l’éducation nationale qui devront saisir le médiateur académique et, d’autre part, de façon plus souple, les agents des collectivités territoriales qui pourront saisir le centre de gestion lorsque la collectivité a accepté d’adhérer au dispositif MPO.
S’agissant des contentieux sociaux, la MPO concernera toutes les décisions individuelles prises par Pôle emploi et relevant de notre champ de compétence. Elle sera réalisée par le médiateur régional de Pôle emploi.
Vous pourrez trouver le bilan de l’expérimentation en suivant ce lien. La présentation note « un bilan quantitatif et qualitatif positif et encourageant » : 5516 demandes ont été effectuées auprès des médiateurs, 4810 médiations engagées et 4364 terminées. Parmi celles qui se sont terminées, 3312 ont abouti à un accord, soit un taux de réussite de 76 %.
L’USMA ne peut que se satisfaire de l’expérimentation qui a permis de s’assurer de l’intérêt des personnes et d’identifier les matières où la MPO fonctionne. Le travail se poursuit pour en identifier d’autres.
L’USMA a voté en faveur de ce décret.
Le CSTA a émis un avis favorable au projet de décret.
Examen pour avis d’un projet de décret pris pour l’application de l’article 1er de la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire
La loi avait été examinée lors du CSTA spécial du 29 mars 2021 où nous avions dit notre ferme opposition à l’élargissement de la captation et diffusion de procès dans des conditions au surplus très imprécises. Le projet a été amendé notamment pour préciser « l’intérêt public » justifiant la captation.
Le présent décret précise que, saisi de la demande, le ministre donne un avis dans les quinze jours au chef de juridiction qui doit statuer dans le mois par une décision insusceptible de recours. Le décret devra préciser que le silence vaut rejet.
L’absence de recours est d’autant plus regrettable que la loi ne prévoit pour les audiences publiques aucun accord des personnes filmées au stade de la captation. Leur accord est seulement requis lors de la diffusion. A défaut de l’obtenir le demandeur doit occulter les éléments d’identification.
Quelques précautions sont prises pour limiter la perturbation des débats (dispositif technique fixe dont le positionnement est convenu avec le CJ, pas d’apport lumineux, possibilité pour le président d’audience d’interrompre l’enregistrement).
L’USMA constate que pour les judiciaires, la décision du CJ est précédée d’un avis du parquet. En revanche, aucune disposition ne concerne le rapporteur public qui va pourtant longuement exposer son point de vue personnel sur le dossier.
Nous nous inquiétons de l’absence de toute possibilité pour les magistrats d’accepter ou non la captation, dans la mesure où même une occultation de leur visage à la diffusion n’empêchera pas une identification particulièrement aisée (ne serait-ce que par l’open data).
L’USMA a voté contre ce projet de décret.
Le CSTA a émis un avis favorable au projet de décret.
Activité et résultats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel en 2021
L’USMA a remercié la direction de la prospective et des finances au Conseil d’Etat pour le rapport d’activité très complet des TA et CAA.
En prenant comme référence l’année 2019, sans surprise, les entrées augmentent (+4,36%) et le stock continue à progresser (+9,93%) pour les tribunaux malgré une augmentation des sorties (+4,49%) avec un effectif réel en légère baisse (ERM de 831 en 2020 contre 827 en 2021). Cette hausse des entrées semble s’expliquer par le nombre de référés en 2021, notamment les « mesures utiles » en matière d’étranger.
La situation des CAA est plus saine avec une diminution tant des entrées (-4,70% par rapport à 2019) que du stock (-1,33%) et un léger fléchissement des sorties (-0,74) avec un effectif réel qui est passé de 265 en 2020 à 254 en 2021.
De façon général le stock dit ancien, de plus 24 mois, augmente de plus de 64% en TA comme en CAA (19062 affaires en 2021 contre 11 609 en 2019 en TA et 1598 affaires en 2021 contre 970 en CAA). Cette évolution est alarmante car ces dossiers sont en général plus lourds et nécessitent un travail plus chronophage.
Cette augmentation des entrées et du stock ne peut se faire au détriment de l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée des magistrats, voire au détriment de leur santé. Les résultats du dernier baromètre social ont souligné l’urgence qu’il y avait à traiter ces questions avec le plus grand sérieux.
L’USMA rappelle l’importance de conduire certaines réformes contentieuses tout en soulignant combien les magistrats ont été exemplaires lors de la crise sanitaire. Les statistiques qui nous ont été exposées témoignent largement du niveau d’investissement de nos collègues et de leur souci permanent de répondre à la demande sans cesse croissante de justice, en faisant tout leur possible pour assurer un taux de couverture le plus proche possible de 100%.
Compte tenu de tous les éléments qui viennent d’être rappelés, il va sans dire que nous attendons beaucoup du groupe de travail sur la charge de travail, qui a été mis en place lors du dernier CSTA.
Le Vice-président a salué le travail accompli par les magistrats, notamment pendant la crise sanitaire.
Examen pour avis de la répartition des emplois entre les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel au titre de l’année 2022
Les données
Effectifs prévus en 2022 (évolution par rapport à 2021) :
Dans les 8 CAA existantes 266 magistrats ( -1), 30 AJ (+2), 7 vacataires (+1), 5 juristes assistants (+1), 423 mois de stage (+31).
Dans les TA, 906 magistrats (+19), 127 AJ (+11), 57 vacataires (+21), 16 juristes assistants (+4) et 1 292 mois de stage (+79).
Les juridictions principalement renforcées en magistrats sont la CAA de Paris (+3), les TA de Montreuil (+3), Nantes (+3), Nice (+3), Paris (+2). Les TA de Caen, Châlons-en-Champagne, Montpellier, Nancy, Orléans, Pau, La Réunion, Toulouse et Versailles ont un magistrat en plus.
Les juridictions qui perdent des magistrats sont la CAA de Marseille (-4) du fait du redéploiement vers la CAA de Toulouse et le TA de Strasbourg (-1).
Ces données sont des prévisions ou « effectifs cible » calculés à partir d’un budget mais qu’il va devenir de plus en plus difficile de réaliser avec le nombre croissant des départs (et retours) en cours d’année alors que le recrutement est annuel. Ainsi en 2021, l’effectif cible n’a pas été atteint, il manquait 20 magistrats en raison de 85 départs temporaires contre 60 en moyenne auparavant. Afin de renforcer le recrutement pour une affectation au 1er septembre 2022, le service a annoncé que l’arrivée des tours extérieurs en juridiction serait anticipée, qu’un recrutement supplémentaire de détachés serait organisé au premier semestre et que le recrutement d’un ou deux officiers serait anticipé. La formation au CFJA sera adaptée en conséquence et se poursuivra après l’arrivée en juridiction des collègues.
Les observations de l’USMA
L’USMA se réjouit des créations de postes qui ont été obtenues par le Conseil d’Etat pour les juridictions administratives même si elles ne compensent pas l’augmentation du nombre de requêtes enregistrées en 2021 vu au point précédent de l’ordre du jour. Nous avons déploré aussi le fait que les renforts soient parfois réduits à néant du fait de l’augmentation des départs en mobilité. Nous avons redit tout le mal que nous pensions de la réforme de la Haute fonction publique.
L’USMA a également insisté sur l’importance de la formation initiale des nouveaux collègues qui arriveront au 1er septembre 2022. Cela impliquera une attention particulière.
Si les juridictions pourront bénéficier d’un renfort d’aide à la décision, le choix qui est fait d’une augmentation du nombre de « vacataires aides à la décision » ne répond qu’à des contraintes de gestion budgétaire et non aux véritables besoins de la juridiction administrative. Les assistants de justice restent déjà trop peu de temps en moyenne, que dire des vacataires ? Le GT sur l’aide à la décision avait pointé le besoin de prévisibilité et de stabilité pour investir dans la formation.
Si l’on peut comprendre l’intérêt pour le « faible coût », la fluidité de cet « effectif », et une volonté de traitement des contentieux de masse, cette orientation vers des solutions précaires et le risque d’une perte des savoirs faire et des compétences nous semblent particulièrement inquiétants. L’USMA l’a déjà pointé en ce qui concerne les magistrats dans le cadre de la réforme de la haute fonction publique mais il en va de même dans les greffes et pour « l’aide à la décision ».
Enfin, l’USMA saisi l’occasion pour demander qu’il soit réfléchi à un second tour de mutation en cours d’année pour les PC/C au regard de l’instabilité à venir des effectifs en raison des départs en mobilité.
L’USMA a voté en faveur de la répartition proposée.
Le CSTA a donné un avis favorable à cette répartition.
Examen pour avis de la charte informatique de la juridiction administrative
A été soumise pour avis une charte informatique de la juridiction administrative dont l’objet et de fixer « les principes d’utilisation des systèmes
d’information mis à disposition des utilisateurs, dans le cadre de leur activité professionnelle ». Destinée à renforcer la sécurité en ne stockant pas de données professionnelles sur des matériels personnels, elle s’applique aux membre du CE, magistrats administratifs et personnel (CE, CAA, TA, CNDA) et aux magistrats CCSP.
Vos organisations syndicales avaient été consultés en amont. L’USMA avait notamment attiré l’attention sur la situation des personnes qui travaillent de chez elle avec un matériel privé et demandé qu’un mot clé garantisse la confidentialité des messages adressés aux syndicats.
Si la charte dit concilier les intérêts des utilisateurs et ceux de l’institution, sa lecture montre qu’il s’agit surtout d’obligation à la charge des utilisateurs.
L’USMA ne peut être que favorable aux règles de prudence nécessaires mais a relevé que dans certaines situations, les obligations sont disproportionnées à l’instar de la nécessité de verrouiller sa session d’ordinateur dans les locaux professionnels même en cas d’absence brève. Un excès de contrainte alors même qu’il est demandé toujours plus de dématérialisation est irréaliste.
Par ailleurs nous avons alerté sur le risque de saturation des serveurs partagés.
A notre demande, le service a confirmé qu’il distribuerait des supports amovibles personnels sécurisés (clés USB cryptées) aux magistrats qui en feraient la demande.
L’USMA a voté en faveur de cette charte.
Le CSTA a émis un avis favorable à la charte.
Présentation du projet de circulaire sur les nouvelles modalités du travail dématérialisé dans les juridictions
Contrairement à la charte, elle ne concerne que les TA et CAA. Le gestionnaire est déterminé et exalté sur cet objectif de généralisation de la dématérialisation.
L’USMA a rappelé cinq constats réalisés à partir de vos retours :
- Une téléinstruction perçue plutôt positivement
- L’inflation numérique : des dossiers de qualité moindre… et plus volumineux
- Des matières ne se prêtant pas à la dématérialisation
- L’analyse d’un document sur écran est difficile pour un certain nombre de magistrats de sorte qu’ils perdent du temps à imprimer les écritures
- Des aspects santé complètement oubliés
Vos organisations syndicales ont pu échanger plusieurs fois sur ce sujet tant au stade du groupe de travail que lors de la présentation de cette circulaire dans le cadre du dialogue social. Certaines de nos remarques ont heureusement été prises en compte afin d’atténuer une contrainte pesante pour nombre d’entre nous. La circulaire rappelle la liberté pour chaque magistrat d’imprimer tout ou partie des dossiers qu’il souhaite… mais cette tâche lui incombera. Nous le déplorons alors que l’USMA avait plaidé pour « droit au papier encadré » avec des déclinaisons locales et impressions par le greffe. Heureusement les dossiers urgents et certaines exceptions pourront continuer à être imprimés par le greffe. Nous avons demandé et obtenu que ces exceptions puissent être discutés au niveau local.
Nous avons rappelé que la création systématique d’un dossier dématérialisé dès l’entrée, mis à jour et préparé par le greffe doit devenir la réalité. Le magistrat doit pouvoir accéder à un dossier complet sans que des obstacles de temps ou techniques (longueur du téléchargement, moment de le faire) ne lui soient opposés. On ne peut d’ailleurs que s’alarmer des messages sur la saturation des réseaux, en particulier celui qui indique « d’éviter les téléchargements de fichiers lourds ET les accès aux répertoires partagés aux heures d’activité intense, soit entre 9h30 et 12h30 et entre 14h00 et 17h00 ».
L’USMA a demandé que disparaisse une hypothèse d’exemption de constitution de dossier dématérialisé en l’absence de défense. Cet exemple viderait de sa substance même l’obligation de constituer systématiquement des dossiers dématérialisés. Dans de nombreuses juridictions rares sont les dossiers de contentieux des étrangers où existent des mémoires en défense alors même que ces dossiers peuvent être très volumineux.
Il est prévu la création d’un « référent travail dématérialisé ». Notre demande de décharge n’a pas été retenue, même s’il nous a été indiqué que la charge de travail devra être examinée avec le chef de juridiction.
Nous avons enfin regretté que le volet santé soit toujours ignoré par la circulaire et demandé qu’il soit pris en compte de manière renforcé dans d’autres cadres.
Mise à jour des orientations du Conseil supérieur relatives à l’accès au grade de président
A la demande des deux organisations syndicales, le vice-Président a accepté que ce point ne soit pas voté ce jour mais reporté après la campagne de promotion 2022, qui commencera très bientôt.
La proposition de l’USMA qu’une réunion de travail CSTA se tienne, après les mouvements de mutation, sur ce point a été acceptée. Sera particulièrement examiné le remplacement de l’année pivot par une année seuil, le différé de droit à réinscription, la suppression du classement local et les critères d’appréciation par le CJ.
Pour cette année, les orientations sont inchangées et le CSTA examinera les demandes de cette année (un tableau plus généreux est prévu) avec le souci de ne pas pénaliser ceux qui n’ont pu être promus l’année dernière par un tableau trop restreint.
Il s’agit en effet d’un sujet particulièrement important pour lequel nous sommes pleinement mobilisés.
Situations individuelles
Voir courriel envoyé.
Questions diverses
- Informations sur les réintégrations : voir courriel
- Point d’attention sur le TA de Toulouse
Le service a indiqué qu’il y aurait un renfort des effectifs du tribunal administratif de Toulouse pour compenser les départs à la CAA et indiqué qu’il y aurait un transfert de 600 dossiers vers les TA de Montpellier (400) et Nîmes (200).
L’USMA a salué ces mesures demandées et insisté sur le travail important des collègues dans ce tribunal.
- Lors des précédents CSTA, l’USMA avait obtenu un accord de principe du vice-président sur l’accès au Conseil d’État par la voie du détachement en qualité de maître des requêtes en service extraordinaire. La publication de l’avis de vacance d’emplois n’a pas été diffusée aux magistrats administratifs. Le secrétaire général indique que la lettre du texte ne nous exclut pas, qu’il y a un abandon de la doctrine qui n’examinait pas dans ce cadre nos candidatures et que nous pourrons donc candidater dès cette année. Un webinaire organisé avant la fin du mois nous sera ouvert. Il nous a été précisé que nous candidations dans les mêmes conditions que les autres postulants (universitaires, judiciaires…), ce qui implique la recherche de parcours variés. L’USMA suivra avec attention les résultats de ce premier recrutement et ne peut que se féliciter d’avoir obtenue cette avancée.
- Composition du groupe de travail relatif à la charge de travail CSTA des magistrats administratifs, présidé par M. Christophe DEVYS, président de la Mission d’inspection des juridictions administratives: voir courriel.
- Composition du groupe de travail relatif à l’outre-mer, présidé par M. Denis BESLE, président du tribunal administratif de Montpellier: voir courriel.