Examen pour avis d’un projet de décret pris pour l’application du titre VII de la loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024 pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration, relatif à la simplification des règles du contentieux
Le CSTA était saisi du projet de décret pris pour l’application du titre VII de la loi « CIAI » du 26 janvier 2024 concernant la simplification des règles du contentieux relatif à l’entrée, au séjour et à l’éloignement. Le chapitre 1er du projet de décret (articles 1 à 5) est relatif au contentieux administratif et le chapitre III (articles 8 à 10) contient les dispositions transitoires.
Entrée en vigueur
Alors que l’article 86 de la loi du 26 janvier 2024 prévoit une entrée en vigueur au plus tard le 1er août 2024, le gouvernement propose une entrée en vigueur avant les Jeux Olympiques. L’article 9 du projet de décret prévoit ainsi une entrée en vigueur des dispositions le 1er juillet 2024 pour les décisions prises à compter de cette date, sous réserve d’un examen rapide afin de permettre une publication en temps utile.
Lors de ses échanges avec le directeur général des étrangers en France, l’USMA avait mis en avant les difficultés liées à une entrée en vigueur au cœur de l’été au milieu des permanences estivales où officient bien souvent de jeunes collègues, alors que l’organisation pour la rentrée a été arrêtée, et qui plus est en plein JO pour les juridictions franciliennes qui seront très sollicitées. En séance, nous avons insisté sur la nécessité que le décret soit publié le plus tôt possible pour que les juridictions puissent se préparer, alors que les AG de fin d’année ont lieu les prochaines semaines.
Simplification des procédures
Pour rappel, la loi du 26 janvier 2024 prévoit trois procédures spéciales :
L’article 1er du projet de décret bascule dans le nouveau livre IX du Ceseda dédié aux procédures contentieuses les dispositions figurant actuellement dans le code de justice administrative.
Les dispositions relatives à la procédure collégiale spéciale reprennent en majeure partie à droit constant celles qui étaient applicables à l’ancienne procédure « OQTF 3 mois ».
| – Délai de recours contentieux d’un mois non prorogé par l’exercice d’un recours administratif (nouvel article R. 911-1 Ceseda) – délai d’appel d’un mois (nouvel article R. 911-2 Ceseda) – Notification par tous moyens des mesures prises pour l’instruction des affaires, l’avis d’audience et le jugement (nouvel article R. 912-2 du Ceseda) – Copie de la requête et des pièces transmises au préfet en défense dès le dépôt de la requête (nouvel article R. 912-3) – Possibilité de faire usage de l’article R. 613-1 du CJA et de fixer la date et l’heure de l’audience dès l’enregistrement de la requête (nouvel article R. 912-5 du Ceseda) – Obligation de transmettre le mémoire complémentaire annoncé dans une requête sommaire dans un délai de 15 jours à compter de l’enregistrement de la requête, sous peine de désistement d’office (nouvel article R. 912-6 du Ceseda) – Conclusions du rapporteur public (article L. 7 du CJA) qui peut être dispensé, sur sa proposition, par le président de la formation de jugement (nouvel article R. 912-7 2e alinéa du Ceseda). |
Les dispositions relatives aux deux procédures à juge unique reprennent également majoritairement celles qui étaient applicables aux procédures « OQTF 96h » et « OQTF six semaines », sous réserve de nouvelles dispositions procédurales spécifiques aux assignations à résidence et au placement en rétention.
| – Délais de recours de sept jours et 48h susceptibles d’aucune prorogation (nouvel article R. 921-2 du Ceseda) – Délai d’appel d’un mois, sauf pour les refus d’entrée et les transferts notifiés à la frontière pour lesquels l’article L. 352-9 du Ceseda prévoit un délai de 15 jours (nouvel article R. 921-4 du Ceseda) – Inapplicabilité du second alinéa de l’article R. 411-1 du CJA et de la jurisprudence Intercopie;possibilité de formuler des conclusions contre une des décisions notifiées simultanément jusqu’à la clôture(nouvel article R. 922-7 du Ceseda) – Présentation de la requête en un seul exemplaire et signalement du type de procédure sur l’application Télérecours ; possibilité de déposer valablement la requête auprès du responsable du lieu de rétention ou de détention (nouvel article R. 922-8 du Ceseda) – Production des décisions attaquées par l’administration (nouvel article R. 922-9 du Ceseda) – Lorsque l’étranger est retenu ou assigné, représentation de l’Etat en défense par l’autorité qui a pris la décision d’assignation à résidence ou de placement en rétention et possibilité de faire présenter les observations orales de l’Etat par le préfet du département dans lequel est situé le lieu de rétention ou de détention (nouvel article R. 922-10 du Ceseda) – Possibilité de demander la désignation d’office d’un avocat au plus tard avant le début de l’audience (nouvel article R. 922-11 Ceseda) – Possibilité de demander un interprète (nouvel article R. 922-18 du Ceseda) – Notification par tous moyens des mesures prises pour l’instruction des affaires, l’avis d’audience et le jugement (nouvel article R. 922-12 du Ceseda) – Copie de la requête et des pièces transmises au préfet en défense dès le dépôt de la requête (nouvel article R. 922-13 du Ceseda) – Clôture de l’instruction soit après les observations orales des parties soit, si elles sont absentes ou non représentées, après appel de l’affaire à l’audience (nouvel article R. 922-15 Ceseda) – Poursuite de la procédure lorsqu’une assignation à résidence ou un placement en rétention est notifié après le dépôt d’une demande d’AJ en vue de l’introduction d’un recours dans le cadre de la procédure collégiale spéciale (nouvel article R. 922-16 du Ceseda) – Reprise des anciennes dispositions de l’article R. 766-24 du Ceseda sur le déroulement de l’audience publique (nouvel article R. 922-17 du Ceseda) – Jugement rendu sans conclusion du rapporteur public (nouvel article R. 922-20 du Ceseda) – Possibilité pour le magistrat désigné, par ordonnance, de donner acte des désistements, de transmettre sans délai le dossier à la juridiction qu’il estime compétente, de constater un NLAS, de rejeter les recours entachés d’une irrecevabilité manifeste non susceptible d’être couverte en cours d’instance (nouvel article R. 922-20 du Ceseda). |
Il est prévu un nouveau mécanisme de réduction du délai de recours, après son commencement, en cas d’assignation à résidence, de placement en rétention ou de détention lorsque le délai de recours initialement imparti pour contester les décisions déjà notifiées n’est pas expiré (nouvel article R. 921-1 du Ceseda). Il devient de 7 jours en cas d’assignation ou de placement en détention et de 48 heures en cas de placement en rétention. A la suite des débats en séance, il est prévu d’inscrire que ce nouveau délai sera notifié avec la décision d’assignation ou de rétention.
Le projet de décret prévoit également qu’en cas d’assignation ou de placement en rétention en cours d’instance le délai de jugement court à compter de l’information du tribunal par la préfecture de cette nouvelle décision. En cas de placement en détention en cours d’instance, le tribunal doit également en être informé afin de faire courir le nouveau délai de jugement (nouvel article R. 921-3 du Ceseda).
Outre, bien évidemment, la mise en place des audiences délocalisées et des vidéo audiences en application de l’article L. 922-3 du Ceseda (voir point suivant), l’USMA a relevé que la contrainte majeure de l’entrée en vigueur de ces trois procédures pour les TA porte sur les difficultés d’évaluation de la répartition du futur flux des OQTF 1°, 2° ou 4° du Ceseda entre la procédure collégiale spéciale et la procédure JU 15 jours, selon que l’autorité préfectorale procède plus ou moins systématiquement à des assignations à résidence comme l’y incite le ministre de l’intérieur dans la circulaire du 17 novembre 2022.
Mise en œuvre de l’article L. 922-3 du Ceseda pour les personnes en rétention
L’USMA s’est fortement mobilisée avec le SJA contre la généralisation de la tenue des audiences délocalisées ou en visio-audience pour les étrangers placés en rétention. Notre appel à la grève du 18 décembre dernier a réuni 18% de magistrates et de magistrats. Dans notre tribune commune dans le Monde, également signée par le l’USM, le SM et le SAF, nous avons dénoncé les atteintes portées par cette réforme aux principes fondamentaux de la justice.
La « boîte de Pandore » a été ouverte avec le vote de cette loi. Donc acte. Tout en maintenant leur opposition à cette réforme procédurale, les représentants USMA ont fait le choix, en séance comme lors de l’échange préparatoire, de formuler des propositions concrètes pour en minimiser les effets néfastes sur la qualité de la justice, la cohésion du collectif juridictionnel et le bon fonctionnement des juridictions.
| Pour rappel, selon les nouvelles dispositions de l’article L. 922-3 du Ceseda : « Lorsque l’étranger est placé ou maintenu en rétention administrative ou en zone d’attente, afin d’assurer une bonne administration de la justice et de permettre à l’étranger de présenter ses explications, l’audience se tient dans la salle d’audience attribuée au ministère de la justice spécialement aménagée à proximité immédiate, selon le cas, du lieu de rétention ou de la zone d’attente. / Le président du tribunal administratif ou le magistrat désigné peut toutefois siéger dans les locaux du tribunal. Les deux salles d’audience sont alors ouvertes au public et reliées entre elles en direct par un moyen de communication audiovisuelle garantissant la confidentialité et la qualité de la transmission. / Dans le cas mentionné au deuxième alinéa, le conseil de l’étranger, de même que le représentant de l’administration, peut assister à l’audience dans l’une ou l’autre salle. Il a le droit de s’entretenir avec son client de manière confidentielle. Une copie de l’intégralité du dossier est mise à disposition du requérant. Un procès-verbal est établi dans chacune des salles d’audience attestant de la conformité des opérations effectuées en application du présent article. / Le président du tribunal administratif ou le magistrat désigné peut, de sa propre initiative ou sur demande des parties, suspendre l’audience lorsqu’il constate que la qualité de la retransmission ne permet pas à l’étranger ou à son conseil de présenter ses explications dans des conditions garantissant une bonne administration de la justice. / Par dérogation au premier alinéa, lorsqu’aucune salle d’audience n’a été spécialement aménagée à proximité immédiate, selon le cas, du lieu de rétention ou de la zone d’attente ou en cas d’indisponibilité de cette salle, l’audience se tient soit au tribunal administratif compétent soit dans des locaux affectés à un usage juridictionnel judiciaire proches du lieu de rétention ou de la zone d’attente ». |
Avant de présenter leurs observations sur les mesures réglementaires d’application prévues pour ces dispositions, les représentants de l’USMA ont mis en avant quelques éléments.
D’une part, l’article L. 922-3 doit être lu comme un tout. Pour l’USMA, si pour quelque raison que ce soit les 1er et 2e alinéa ne sont pas applicables dans les faits alors les escortes doivent être maintenues et l’audience doit pouvoir se tenir au tribunal administratif (CRA du ressort non doté d’une véritable salle d’audience « spécialement aménagée » à proximité immédiate au sens du 1er alinéa ; salle d’audience non disponible pour le TA ; salle non dotée d’un dispositif de visio permettant l’application du 2e alinéa ; etc.). Autrement dit, nous demandons une application élargie du 5e alinéa de l’article L. 922-3 – en particulier de la notion d’indisponibilité de la salle – et que tout soit mis en œuvre pour que le TA et non la PAF ait la main sur l’audiencement. Manifestement, nous avons bien fait de pointer cette question pour clarifier les choses ! Nous attendons du secrétariat général du Conseil d’État une vigilance particulière sur ce point et l’USMA suivra de près les conditions de mise en œuvre de cette disposition.
D’autre part, la possibilité pour le magistrat désigné de siéger soit dans la salle d’audience du TA soit dans la salle d’audience spécialement aménagée à proximité du centre de détention doit être réelle. Pour l’USMA, si des questions d’organisation en particulier pour le greffe, mais aussi d’égalité devant la justice, peuvent conduire à des harmonisations, le dialogue et la concertation avec le greffe et les magistrats concernés ainsi que la souplesse sont absolument nécessaires.
S’agissant de la mise en œuvre de l’article L. 922-3 du Ceseda pour les personnes placées en rétention, le décret apporte des précisions sur le greffe de l’audience lorsque celle-ci se tient en visio et la notification du dispositif du jugement.
Le projet de décret contient un nouvel article R. 922-21 du Ceseda qui prévoit que, lorsque l’audience se tient dans les conditions prévues au 2e alinéa de l’article L. 922-3, le « greffe de l’audience » peut être assuré par un agent du lieu de rétention administrative présent dans la salle d’audience et qui sera placé pour les besoins de l’audience « sous l’autorité du magistrat désigné ». Il sera en charge de rédiger le procès-verbal mentionné au 3e alinéa de l’article L. 922-3.
Cette solution permet d’éviter la présence obligatoire d’un agent de greffe du TA isolé au CRA dans le cas où le magistrat n’y siègerait pas.
Pour autant, ces dispositions ne sont pas satisfaisantes en l’état et ont appelé plusieurs remarques de la part de l’USMA.
Au-delà de la difficulté consécutive à la disposition législative, tout d’abord, le terme « greffe de l’audience » ne convient pas. Il est insuffisamment précis sur l’étendue des fonctions qui seront assurées par cet agent, lesquelles doivent être exclusivement liées à la tenue d’une audience en visio avec la présence du retenu au CRA, alors que par ailleurs – et c’est fondamental – le greffe de l’éloignement sera toujours en charge de l’essentiel des tâches de greffe : réception, enregistrement, enrôlement, communication des pièces et des mémoires aux parties, ouverture de l’audience et appel des affaires, « l’après audience ». L’USMA a souscrit à une modification de rédaction qui vise à ce qu’il soit fait référence aux missions de cet agent. Ensuite, pour apporter une garantie, il parait nécessaire que cet agent soit spécialement désigné et qu’il suive une formation obligatoire. Cette formation pourrait avoir lieu au TA, ce qui serait l’occasion d’échanger avec le président du tribunal sur le respect des principes fondamentaux de la procédure et de « marquer » l’autorité du président ou du magistrat désigné et ce qu’elle signifie concrètement. Ce moment serait aussi l’occasion d’échanger avec les collègues du greffe du TA.
L’USMA a revanche fait part de sa satisfaction en ce qui concerne le projet de nouvel article R. 922-24 du Ceseda qui prévoit que « le dispositif du jugement assorti de la formule exécutoire (…) est communiqué aux parties par tout moyen et dans les meilleurs délais suivant la levée de l’audience ». Lors de ses échanges avec le DGEF, l’USMA avait en effet attiré l’attention sur les conditions pratiques de la prise de décision et l’incompatibilité d’une lecture sur le siège avec une audience délocalisée ou en visio.
Enfin, les mesures réglementaires envisagées en l’état actuel du projet de décret ne répondent pas aux questions qui se posent s’agissant du concours de l’interprète ou du bâtonnier compétent.
Le projet de décret reprend dans un nouvel article R. 922-11 les actuelles dispositions de l’article R. 766-22 du code de justice administrative selon lesquelles « Quand l’étranger a demandé qu’un avocat soit désigné d’office, le président du tribunal administratif ou le magistrat désigné en informe aussitôt le bâtonnier de l’ordre des avocats près le tribunal judiciaire dans le ressort duquel se tiendra l’audience ». Mais, par exemple, où se tient l’audience lorsque celle-ci a lieu en visio entre la salle d’audience du TA et la salle d’audience spécialement aménagée à proximité du CRA ? Un CRA est concerné aujourd’hui (Le Mesnil-Amelot) mais d’autres pourront l’être demain. Une proposition d’amendement a été faite par le service pour remédier à cette difficulté.
Le décret reste aussi silencieux que la loi sur l’interprète. Il aurait pourtant été opportun de prévoir, comme le prévoyait au demeurant le projet de loi initialement déposé au Sénat, que l’interprète mis à disposition de l’étranger est présent dans la salle d’audience où ce dernier se trouve et qu’en cas de difficulté pour obtenir le concours d’un interprète qualifié présent physiquement auprès de l’étranger, l’audience peut se tenir dès lors qu’un tel interprète est présent dans la salle où siège le magistrat désigné ou dans toute autre salle d’audience.
Autres dispositions
L’article 3 du projet de décret procède à la suppression de l’appel pour les décisions « transfert Dublin ».
Il s’agit d’une préconisation du rapport Stahl que nous partageons. Si l’USMA est par principe contre la suppression d’un degré de juridiction, nous défendons un recours effectif et non une charge inutile de rédaction d’ordonnances. Or, en l’état, compte tenu de l’expiration du délai de transfert, une grande partie des appels se termine en non-lieu à statuer. L’alternative, qui serait de mettre en place un délai d’appel court et un délai contraint pour statuer, ne nous parait pas envisageable. Dans ces conditions l’USMA ne s’est pas davantage opposée à la proposition du service de supprimer l’appel pour les litiges portant sur une décision d’assignation à résidence prise pour assurer l’exécution de la décision de transfert mentionnée des décisions de transfert Dublin.
Les articles 4 et 5 sont des articles de coordination et d’actualisation des références dans le code pénitentiaire et en lien avec le décret du 28 décembre 2020 relatif à l’aide juridictionnelle.
L’USMA a voté contre les dispositions les dispositions de l’article R. 922-21 qui a reçu un avis défavorable du CSTA.
L’USMA a également voté contre les dispositions de l’article R. 922-18 relatives à l’interprétariat en tant qu’elles sont insuffisamment précises. Le CSTA a émis un avis favorable.
L’USMA a voté pour les autres dispositions de ce texte, y compris l’article 3. Le CSTA a émis un avis favorable pour le reste de ces dispositions.
Examen pour avis conforme de la nomination du président du tribunal administratif de Paris
Une seule candidature a été émise pour présider le plus grand tribunal administratif français, ce qui ne manque pas d’étonner ont fait observer les représentants de l’USMA sans remettre en cause la qualité de celle-ci. Nous avons proposé qu’une réflexion soit menée sur le manque de candidature pour présider certaines juridictions.
Le CSTA a émis un avis favorable à la nomination de M. Jean-Pierre DUSSUET, actuellement président du TA de Cergy-Pontoise, comme président du TA de Paris à compter du 1er octobre 2024.
Examen pour avis conforme de la nomination du président du tribunal administratif de Montreuil
Six président(e)s ont fait acte de candidature.
Le CSTA a émis un avis favorable à la nomination de Mme Isabelle DELY, actuellement première vice-présidente du TA de Versailles, après inscription sur la seconde liste d’aptitude (LA2), comme présidente du TA de Montreuil à compter du 1er octobre 2024.
Examen pour avis de la désignation des présidents des chambres territoriales de la Cour nationale du droit d’asile de Bordeaux et de Toulouse
Ces deux postes, ouverts par la mise en place des chambres territoriales de Bordeaux et Toulouse à compter du 1er septembre 2024, n’ont pas été pourvus à l’issue de l’appel à candidature interne auprès des présidents de chambre affecté à la CNDA.
En application de la position adoptée lors du CSTA du 7 mai 2024 un appel à candidatures a donc été lancé à destination des magistrats ayant le grade de président. Dans ce cadre et pendant la mise en place des chambres, sont privilégiées les candidatures de magistrats ayant déjà exercé par le passé les fonctions de président de chambre à la CNDA ou, à défaut, celles de président vacataire à la CNDA.
Deux président(e)s ont fait acte de candidature pour la chambre territoriale de la CNDA de Bordeaux. Le CSTA a émis un avis favorable à la nomination de M. Philippe DELVOLVE, actuellement président de chambre au TA de Bordeaux.
Aucun magistrat n’a candidaté pour la chambre territoriale de la CNDA de Toulouse. Le poste sera pourvu par l’exécution complémentaire du tableau d’avancement ou, à défaut, par un tableau d’avancement complémentaire.
Examen pour proposition d’une candidature pour le recrutement de conseillers et premiers conseillers par la voie du détachement
Cette année encore, la volatilité des effectifs a nécessité le lancement d’une procédure de recrutement de magistrats détachés à compter du 1er septembre 2024. Les auditions s’étant terminées trop peu de temps avant ce CSTA pour parvenir à tout organiser, les candidatures seront examinées lors de la séance du 10 juillet 2024.
Toutefois compte tenu des impératifs liés à la gestion de son corps d’origine la candidature de Mme Karline BOUISSET (magistrate judiciaire) a été examinée et retenue lors de la présente séance. Elle sera affectée au TA de Toulouse.
Examen pour proposition des demandes de renouvellement de détachement ou d’intégration
Le détachement dans le corps des magistrats des TACAA de dix collègues doit arriver à terme le 31 décembre 2024. Un collègue a demandé sa réintégration dans son corps d’origine, trois collègues ont demandé exclusivement leur intégration, trois ont opté pour la réintégration et à défaut le renouvellement d’un an et, enfin, trois ont sollicité leur renouvellement pour un ou deux ans.
En application des orientations du CSTA « une période de trois années de services juridictionnels effectifs à pleine charge de travail, soit quatre années depuis la nomination dans le corps, est nécessaire pour être suffisamment éclairé sur les demandes d’intégration qui lui sont soumises ».
Une demande de renouvellement sera examinée lors de la prochaine séance du CSTA.
Il a été pris acte de la demande de réintégration d’un collègue.
Le CSTA a proposé l’intégration de :
- Mme Céline DE GELAS
- M. Frédéric DURAND
- M. Bertrand QUAGLIERNI.
Il a émis un avis défavorable à la demande d’intégration d’un collègue.
Le CSTA a également donné un avis favorable pour :
– le renouvellement du détachement pour une durée de deux ans de M. Richard MONTEIL
– le renouvellement du détachement pour une durée d’un an de :
- Mme Audrey JOUGUET
- M. Cédric JUSTE
- Mme Vanessa LUSINIER
Toutes nos félicitations !
L’USMA a par ailleurs saisi ce point de l’ordre du jour pour réitérer sa demande de modification du code de la défense pour les militaires qui ont une période de détachement d’un an renouvelable une seule fois et qui apparaît bien trop brève au regard notamment de la position du CSTA.
Présentation du bilan de l’attribution de la part individuelle de l’indemnité de fonctions des magistrats administratifs au titre de l’année 2023
Malgré les incitations du gestionnaire, la modulation des primes n’est pas un outil de management pour gérer des magistrats ainsi que l’a toujours défendu l’USMA !
S’il y a pu avoir en 2023 une légère augmentation de la modulation – 57,51 % des magistrats ont eu une prime différente du taux de référence (contre 52,27% en 2022) – la modulation reste encore modérée
Dans le détail, sur 1045 magistrates et magistrats, 444 (42,49%) ont obtenu le montant de référence, 519 (49,66%) ont obtenu entre 1,01 et 1,1%. 11 magistrats (1,15 %) ont eu moins de 0,9% et 39 magistrats (3,75 %) ont eu plus de 1,1 %.
Pour mémoire, en 2022, le régime indemnitaire a été revu substantiellement et le Conseil d’État avait fixé à un taux de 1 l’enveloppe globale (au lieu des 1,05 précédemment alloué). L’USMA s’y était opposé en indiquant que cela forcerait certains chefs de juridiction de prendre à tous pour gratifier quelques-uns. Après plusieurs échanges avec les syndicats et les chefs de juridiction, le Conseil d’État a attribué une enveloppe supplémentaire d’environ 2%. L’USMA a été vigilante en 2023 pour que cette enveloppe supplémentaire, bien qu’insuffisante, soit renouvelée alors que la circulaire prévoyait une enveloppe fermée. Cela a été le cas, le taux moyen étant cette année encore de 1,02. Bien évidemment nous serons vigilants sur le maintien de cet abondement supplémentaire en 2024 et nous avons demandé en CSTA que l’enveloppe soit de nouveau à 5%.
Enfin, alors que les discussions entre la DGAFP et le secrétariat général du Conseil d’Etat, en lien avec celui de la Cour des comptes, sont en cours, l’USMA a rappelé la nécessité de revaloriser le régime indemnitaire des magistrats(e) des TACAA.
L’alignement, pour les trois grades, sur les montants versés aux administrateurs de l’État, dans le respect de l’équilibre actuel 75/25 entre la part fonctionnelle et la part individuelle, doit être une priorité pour maintenir l’attractivité du corps. Il en va également de la reconnaissance de notre haute expertise et de nos sujétions.
Situations individuelles
Voir CR adressé par courriel.
Questions diverses
Le CSTA a été informé de la réintégration de M. LASSAUX à compter du 1er août 2024 au TA de Lille. Il sera délégué au TA de la Réunion et de Mayotte pour une durée de quatre mois.
Le CSTA a été également informé de la situation des magistrats et agents en Nouvelle-Calédonie. Nous leur apportons notre soutien.
Les premières séances du CSTA pour la prochaine année judiciaire auront lieu les :
– mardi 17 septembre 2024
– mercredi 9 octobre 2024
– vendredi 8 novembre 2024
– mardi 3 décembre 2024.