Contribution au projet de loi justice

La chancellerie prépare actuellement un projet de loi notamment pour tirer des conséquences des états généraux de la justice. Il est prévu que ce « véhicule législatif » puisse contenir certaines dispositions concernant la justice administrative. Nos demandes s’inscrivent dans ce cadre. Elles concernent des dispositions législatives contenues dans le titre préliminaire et les deux premiers livres du code de justice administrative. De nombreuses autres modifications, souvent règlementaires, seront nécessaires à la suite des conclusions du groupe de travail sur la charge de travail des magistrats administratifs.

Voici nos demandes :

• L’occultation des noms des magistrats et membres du greffe dans le cadre de l’open data (L.10)
• La prestation de serment (L.12)
• De vice-président du CE à président du CE (L.121-1)
• Les modalités de nomination du président du Conseil d’État (L.133-1)
• Une inamovibilité réaffirmée (L. 231-3)
• Des promotions de conseillers non classés (L. 234-2)
• L’entrée dans le corps par l’INSP : retour à la clarté (L. 233-2)
• La suppression de la double mobilité, la réintroduction de la mobilité en CAA et l’ajout d’une mobilité en outre-mer (L. 234-2-1 et L. 234-2-2)
• Des 1er VP pour les TA de cinq chambres et plus (L. 234-4)

Les propositions USMA dans le cadre du titre préliminaire

Au regard de son importance symbolique, le titre préliminaire devrait être réservé à l’annonce des grands principes qui structurent la justice administrative. L’USMA propose d’apporter deux modifications :

L’occultation des noms des magistrats et membres du greffe

L’USMA demande d’apporter rapidement une modification importante à l’article L. 10 CJA relative à la mise à disposition du public dans le cadre de l’open data. Si le principe selon lequel les jugements mentionnent le nom des juges qui les ont rendus doit continuer à être affirmé, en revanche les noms des magistrats et membres du greffe doivent être systématiquement occultés préalablement à la mise à la disposition du public. L’unique exception tenant à l’atteinte à la sécurité ou au respect de la vie privée n’est pas suffisante à l’heure des réseaux sociaux et au-delà, plus globalement du « big data ». Les sanctions en cas de réutilisation de ces données ayant pour objet ou pour effet d’évaluer, d’analyser, de comparer ou de prédire les pratiques professionnelles réelles ou supposées des magistrats sont d’ailleurs trop faibles.

Proposition de nouvelle rédaction du 3ème alinéa de l’article L.10 :

Par dérogation au premier alinéa, les nom et prénoms des personnes physiques mentionnées dans le jugement, lorsqu’elles sont parties ou tiers, sont occultés préalablement à la mise à la disposition du public. Lorsque sa divulgation est de nature à porter atteinte à la sécurité ou au respect de la vie privée de ces personnes ou de leur entourage, est également occulté tout élément permettant d’identifier les magistrats et les membres du greffe.

La prestation de serment

L’USMA demande la mise en œuvre sans délai des préconisations du groupe de travail solennité mis en place par le vice-président du Conseil d’État et présidé par le président Olson. Cette demande forte de la part des magistrats a fait l’objet d’un accord tant en Conseil supérieur des tribunaux et cours administratives d’appel qu’en Commission supérieure du Conseil d’État. Nous éviterons de reprendre l’ensemble de notre argumentation et nous nous bornerons à renvoyer aux travaux du groupe de travail qui met en lumière que la prestation de serment permet de formaliser un triple engagement personnel, professionnel et institutionnel. Nous nous bornerons à reprendre la proposition du groupe de travail. Nous ne comprendrons pas que le sujet ne soit pas porté par le Conseil d’État lui-même. Il en va de la crédibilité des instances représentatives et du travail des magistrats administratifs et membres du Conseil d’État. Il est nécessaire aujourd’hui de mettre en œuvre ces préconisations et ceci sans préjudice du débat sur le port d’un costume d’audience que nous estimons toujours d’importance.

Reprise de la proposition du groupe de travail d’insérer un article L.12 ainsi rédigé :

« Tout membre du Conseil d’État ayant vocation à exercer des fonctions juridictionnelles et tout magistrat des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel, avant de prendre ses fonctions, prête serment publiquement devant le [Vice-]Président du Conseil d’État ou son représentant, de remplir ses fonctions juridictionnelles en toute indépendance, probité et impartialité, de garder le secret des délibérations et de se conduire en tout avec honneur et dignité. / L’intéressé ne peut être relevé de son serment ».

Pour rappel la formulation du serment proposée est la suivante :« Je fais le serment de remplir mes fonctions juridictionnelles en toute indépendance, probité et impartialité, de garder le secret des délibérations et de me conduire en tout avec honneur et dignité. »

Les propositions USMA dans le livre I – Le Conseil d’État

L’USMA propose deux modifications liées à la « dénomination » du Vice-président et à son mode de nomination.

De vice-président du CE à président du CE

D’une part, il y a une incohérence hautement symbolique à ce que le la présidence du Conseil d’État soit assuré par un Vice-président (article L.121-1), qui touche à l’indépendance de l’ordre juridictionnel administratif. Nos concitoyens ne le comprennent pas et nos homologues étrangers non plus. Le second alinéa qui prévoit la présidence de l’assemblée générale par le Premier ministre ou le garde des sceaux doit, pour les mêmes motifs, être supprimé.

Proposition de nouvelle rédaction de l’article L121-1 :

« La présidence du Conseil d’État est assurée par le vice-président président nommé dans les conditions de l’article L.133-1. L’assemblée générale du Conseil d’État peut être présidée par le Premier ministre et, en son absence, par le garde des sceaux, ministre de la justice ».

Alternative rédactionnelle : « Le président du Conseil d’État est nommé dans les conditions prévues par l’article L. 133-1« .

Cette modification impliquera la modification de toutes les occurrences où le vice-président est mentionné par le président du Conseil d’État.

Les modalités de nomination du président du Conseil d’Etat

D’autre part, l’USMA demande la modification des dispositions de l’article L.133-1 qui prévoient les modalités de nomination du VP par le Président de la République. Il nous semble important de donner pleinement sa place à la Commission supérieure du Conseil d’État et au Conseil supérieur des tribunaux et cours administratives d’appel à l’instar du régime en vigueur pour la nomination du premier président de la Cour de cassation nommé par le Président de la République sur proposition du CSM. En attendant le corps unique que nous réclamons, les deux instances devront se prononcer selon des modalités à déterminer par décret.Nous proposons également l’élargissement du vivier afin d’inclure les présidents de certains tribunaux administratifs (actuellement P6/P7). Il s’agit d’une mesure forte pour l’unité de la juridiction administrative.Si cette proposition ambitieuse n’est pas prise en compte ou partiellement, il conviendra a minima de prévoir la consultation pour avis simple du CSCE et du CSTACAA.

Proposition de nouvelle rédaction de l’article L. 133-1 :

« Le vice-président président du Conseil d’État est nommé par décret pris en conseil des ministres, sur proposition du garde des sceaux, ministre de la justice de la commission supérieure du Conseil d’État et du Conseil supérieur des tribunaux et cours administratives d’appel. Il est choisi parmi les présidents de section ou, les conseillers d’État en service ordinaire ou des présidents mentionnés à l’article L234-5 ».

Proposition subsidiaire : « Le vice-président président du Conseil d’État est nommé par décret pris en conseil des ministres, sur la proposition du garde des sceaux, ministre de la justice, après avis de la commission supérieure du Conseil d’État et du Conseil supérieur des tribunaux et cours administratives d’appel. Il est choisi parmi les présidents de section ou les conseillers d’État en service ordinaire ou des présidents mentionnés à l’article L234-5 ».

Les propositions USMA dans le livre II – Les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel

Une inamovibilité réaffirmée

Afin de poursuivre l’avancée obtenue en 2012 qu’a constitué l’inscription de notre qualité de magistrats dans le CJA et face au recul qu’a constitué l’ordonnance portant réforme de la haute fonction publique, l’USMA estime qu’il est important de revenir au plus près de ce que c’est une magistrature administrative de carrière (Conseil constitutionnel, décision n° 2019-778 DC du 21 mars 2019). Le mot « inamovible » n’est pas cité au titre des garanties prévues à l’article L231-3 portant sur l’inamovibilité, ce qui est regrettable d’un point de vue symbolique. Il est ainsi rédigé « Lorsqu’ils exercent leurs fonctions de magistrats dans une juridiction administrative, les magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel ne peuvent recevoir, sans leur consentement, une affectation nouvelle, même en avancement ». L’article 4 de l’ordonnance n°58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature est a contrario très clair : « Les magistrats du siège sont inamovibles. / En conséquence, le magistrat du siège ne peut recevoir, sans son consentement, une affectation nouvelle, même en avancement ». Il en est de même pour nos collègues financiers. Selon l’article L. 212-8 du code des juridictions financières : « Les magistrats des chambres régionales des comptes sont inamovibles. En conséquence, nul magistrat des chambres régionales des comptes ne peut recevoir, sans son consentement, une affectation nouvelle, même en avancement ».

Proposition de nouvelle rédaction de l’article L. 231-3 :

« Les magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel sont inamovibles. En conséquence, nul magistrat des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel ne peut recevoir, sans son consentement, une affectation nouvelle, même en avancement ».

Des promotions de conseillers non classés

Lors du CSTA du 8 novembre 2022 et pour la troisième année consécutive, l’USMA a remis en cause la pertinence d’une inscription au tableau d’avanc ement au grade de premier conseiller par ordre de mérite. Au regard du peu d’incidence, la pratique montre que les avis ne sont pas remplis avec le même soin par tous les chefs de juridiction. Ils ne sont souvent pas motivés au-delà de la « case » appréciation des compétences (en dessous de la moyenne, égales à la moyenne, au-dessus de la moyenne, largement au-dessus de la moyenne). Le classement s’opère aussi à l’ancienneté dans le corps.Nous estimons que seuls les avis favorables ou les avis motivés défavorables devraient figurer. Notre demande de modification de l’article L. 234-2 du CJA pour faire disparaître ce classement a de nouveau reçu un accueil favorable. Il nous a été confirmé que le classement était sans incidence sur la suite de la carrière. Cette demande ne concerne que le passage du grade de conseiller à celui de premier conseiller.

Proposition de nouvelle rédaction de l’article L. 234-2 :

« Les magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel sont promus de grade à grade par décret du Président de la République après inscription sur un tableau d’avancement.Ce tableau est établi par le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel, compte tenu des compétences, des aptitudes et des mérites des intéressés, tels qu’ils résultent notamment des évaluations prévues par l’article L. 234-7 et des avis motivés émis par le président de leur juridiction. Les magistrats sont inscrits au tableau par ordre de mérite. Les avancements d’échelon sont prononcés par arrêté du [vice-]président du Conseil d’État ».

Cette modification impliquera de modifier l’article L234-2-2 (qui concerne les promotions au grade de président) en ajoutant un deuxième alinéa : Les magistrats sont inscrits par ordre de mérite au tableau mentionné à l’article L234-2 (voir ci-dessous)

L’entrée dans le corps par l’INSP : retour à la clarté

L’article L. 233-2 a été modifié afin de prévoir le recrutement des magistrats : « 1° Parmi les membres du corps des administrateurs de l’État ayant exercé ce choix à la sortie de l’Institut national du service public et justifiant d’au moins deux ans de service effectif en cette qualité, dans des conditions définies par décret en Conseil d’État. / Les élèves de l’Institut national du service public ayant exercé ce choix et qui justifient d’une expérience professionnelle dans le secteur public ou le secteur privé d’une durée d’au moins quatre ans dans des fonctions d’un niveau équivalent à celles de la catégorie A sont directement nommés en qualité de magistrats ». Le décret d’application, même s’il est rédigé de manière plus acceptable que celui soumis au CSTA montre la complexité du mécanisme. L’USMA demande de simplifier le dispositif et de prévoir comme auparavant une sortie directe dans notre corps. En tout état de cause, il est nécessaire de revoir la rédaction actuelle dans le cadre du présent projet de loi.

Proposition de rédaction de l’article L. 233-2 :

« Les magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel sont recrutés au grade de conseiller, sous réserve des dispositions des articles L. 233-3, L. 233-4 et L. 233-5 :1° Parmi les membres du corps des administrateurs de l’État ayant exercé ce choix à la sortie de l’Institut national du service public 2° Et par voie de concours.[Les services effectifs accomplis en qualité d’administrateur de l’Etat sont pris en compte pour l’application de l’article L. 234-2-1] ».

La suppression de la double mobilité, la réintroduction de la mobilité en CAA et l’ajout d’une mobilité en outre-mer.

La réforme de la haute fonction publique a porté atteinte aux principes d’indépendance et d’impartialité ainsi qu’à la magistrature de carrière. Par ailleurs face aux constats de désorganisation des juridictions administratives, l’USMA demande la suppression de la double mobilité et le retour à la possibilité d’accomplir sa mobilité en cour administrative d’appel. Nous proposons également que les affectations en outre-mer constituent des mobilités au sens du code de justice administrative (ainsi que nous l’avons soutenu et qui a été préconisé par le groupe de travail sur l’outre-mer).

Nouvelle rédaction de l’article L. 234-2-1 :

« Peuvent être promus au grade de premier conseiller, les conseillers ayant accompli une mobilité statutaire d’une durée d’au moins deux ans, qui justifient de trois années de services effectifs en qualité de magistrat des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel et ont atteint un échelon de leur grade déterminé par décret en Conseil d’État.

Les conseillers qui justifient, avant leur nomination en cette qualité, d’une expérience professionnelle dans le secteur public ou le secteur privé d’une durée d’au moins quatre ans dans des fonctions d’un niveau équivalent à celles de la catégorie A, sont réputés avoir accompli la mobilité prévue à l’alinéa précédent.

Dans la limite de deux ans, les services rendus au titre de l’obligation de mobilité dans le grade de conseiller sont assimilés à des services effectifs dans les tribunaux administratifs et cours administratives d’appel. »

Nouvelle rédaction de l’article L. 234-2-2 :

« Peuvent être promus au grade de président les premiers conseillers justifiant de huit ans de services effectifs et ayant accompli une mobilité statutaire d’au moins deux ans ou exercé leurs fonctions juridictionnelles pendant trois ans dans une cour administrative d’appel ou dans un tribunal administratif dont la liste est fixée par décret en Conseil d’État.

Les magistrats sont inscrits au tableau par ordre de mérite. Dans la limite de deux ans, les services rendus au titre de l’obligation de mobilité dans le grade de premier conseiller sont assimilés à des services effectifs dans les tribunaux administratifs et cours administratives d’appel. »

Des 1er VP pour les TA de cinq chambres et plus

Le dialogue social proposé par l’USMA sur « le président de chambre » a conduit au constat que la charge de travail des présidents en TA a augmenté drastiquement. Il est important de rapidement mieux répartir cette charge afin de permettre à ceux-ci de mieux se concentrer sur leur cœur de métier : animer une chambre. Sans préjudice des conclusions du groupe de travail sur la charge de travail, nous demandons un renforcement immédiat des effectifs par la création de postes de 1er VP dans les TA de 5 chambres et plus. Deux autres mesures, qui ne relèvent pas de la loi, nous paraissent devoir être prises par le gestionnaire :

• la création de postes de vice-président supplémentaires dans tous les TA à 2 chambres, suivant l’idée que les fonctions de chef de juridiction et de président d’une chambre ne sauraient se cumuler de manière pérenne ;
• la création de postes de vice-présidents supplémentaires dans toutes les juridictions qui en ont besoin.

En fonction des profils des juridictions (importance du contentieux des étrangers, ou des contentieux à délais contraints comme l’urbanisme, des référés, des dossiers en stock de plus de 24 mois, notamment), ces emplois pourront être consacrés à l’exercice des fonctions de juge des référés et/ou l’animation des cellules dédiées au traitement des référés composées de premiers conseillers chargés de ces fonctions ou bien encore à des fonctions transversales et plus généralement à toute mission permettant de réduire la charge de travail des présidents de chambre.

Proposition de nouvelle rédaction de l’article L. 234-4 :

Les fonctions de président de chambre dans une cour administrative d’appel, de président d’un tribunal administratif comportant moins de cinq chambres, de président de section au tribunal administratif de Paris ou de premier vice-président d’un tribunal administratif comportant au moins huit cinq chambres ou de président de section à la Cour nationale du droit d’asile sont accessibles aux magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel titulaires du grade de président depuis au moins deux ans. La première nomination dans l’une de ces fonctions est subordonnée à l’inscription sur une liste d’aptitude annuelle établie par le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel.

Annexe : proposition de modification du CJA

Article 1er

Le titre préliminaire du code de justice administrative est ainsi modifié :

1° Au troisième alinéa de l’article L.10 sont supprimés les mots « lorsqu’elles sont parties ou tiers, »

2° Après l’article L.11, insérer un article L.12 ainsi rédigé :

« Tout membre du Conseil d’État ayant vocation à exercer des fonctions juridictionnelles et tout magistrat des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel, avant de prendre ses fonctions, prête serment publiquement devant le [Vice-]Président du Conseil d’État ou son représentant, de remplir ses fonctions juridictionnelles en toute indépendance, probité et impartialité, de garder le secret des délibérations et de se conduire en tout avec honneur et dignité. / L’intéressé ne peut être relevé de son serment. »

Article 2

Le livre 1er du même code est ainsi modifié :

1° A l’article L.121 les mots « vice-président » sont remplacés par « président nommé dans les conditions de l’article L.133-1 » et le second alinéa est supprimé.

1° [Alternative : L’article L.121 est ainsi rédigé : « Le président du Conseil d’Etat est nommé dans les conditions prévues par l’article L. 133-1« .]

2° les mots « vice-président » sont remplacés par le mot « président » et les mots « vice-président du Conseil d’Etat » par les mots « président du Conseil d’Etat » [+ mesures de coordination dans les autres livres du CJA]

3° l’article L.133-1 est ainsi rédigé : « Le président du Conseil d’État est nommé par décret pris en conseil des ministres, sur proposition de la Commission supérieure du Conseil d’Etat et du Conseil supérieur des tribunaux et cours administratives d’appel. Il est choisi parmi les présidents de section, les conseillers d’État en service ordinaire ou des présidents mentionnés à l’article L.234-5. »

3° [alternative] l’article L.133-1 est ainsi rédigé : « Le président du Conseil d’État est nommé par décret pris en conseil des ministres, sur la proposition du garde des sceaux, ministre de la justice, après avis de la Commission supérieure du Conseil d’État et du Conseil supérieur des tribunaux et cours administratives d’appel. Il est choisi parmi les présidents de section ou les conseillers d’État en service ordinaire ou des présidents mentionnés à l’article L234-5. »

Article 3

Le livre 2 du même code est ainsi modifié :

1° l’article L. 231-3 est ainsi rédigé :

« Les magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel sont inamovibles. En conséquence, nul magistrat des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel ne peut recevoir, sans son consentement, une affectation nouvelle, même en avancement.

2° l’article L. 233-2 est ainsi rédigé :

« Les magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel sont recrutés au grade de conseiller, sous réserve des dispositions des articles L. 233-3, L. 233-4 et L. 233-5 :

« 1° Parmi les membres du corps des administrateurs de l’État ayant exercé ce choix à la sortie de l’Institut national du service public.

2° Et par voie de concours.

« [Les services effectifs accomplis en qualité d’administrateur de l’État sont pris en compte pour l’application de l’article L. 234-2-1] »

3° Les articles L. 234-2 à L. 234-2-2 sont ainsi rédigés :

« Article L. 234-2 :« Les magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel sont promus de grade à grade par décret du Président de la République après inscription sur un tableau d’avancement.

Article L. 234-2-1 :

« Peuvent être promus au grade de premier conseiller, les conseillers qui justifient de trois années de services effectifs en qualité de magistrat des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel et ont atteint un échelon de leur grade déterminé par décret en Conseil d’État.

Article L. 234-2-2 :

« Peuvent être promus au grade de président les premiers conseillers justifiant de huit ans de services effectifs et ayant accompli une mobilité statutaire d’au moins deux ans ou exercé leurs fonctions juridictionnelles pendant trois ans dans une cour administrative d’appel ou dans un tribunal administratif dont la liste est fixée par décret en Conseil d’État ».

Les magistrats sont inscrits au tableau par ordre de mérite.

Dans la limite de deux ans, les services rendus au titre de l’obligation de mobilité sont assimilés à des services effectifs dans les tribunaux administratifs et cours administratives d’appel.« 

4° A l’article L. 234-4, le mot « huit » est remplacé par « cinq ».