Audition dans le cadre du projet de loi de finances pour 2024

Présentez votre activité en 2023 et vos priorités pour 2024

L’Union syndicale des magistrats administratifs (USMA) a poursuivi ses actions en faveur d‘une magistrature administrative de carrière et de la consolidation du statut des magistrats administratifs. L’USMA est convaincue que les magistrats administratifs, garants de l’État de droit, ne peuvent être assimilés à des administrateurs exerçant des fonctions juridictionnelles.

Nos actions ont porté leurs fruits. En accord avec les demandes récurrentes de l’USMA depuis sa création en 1986, l’article 22 du projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice, adopté par l’Assemblée nationale le 18 juillet 2023, introduit la prestation de serment dans un nouvel article L. 12 du CJA : « Tout membre du Conseil d’État et tout magistrat des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel, avant de prendre ses fonctions, prête serment publiquement, devant le vice-président du Conseil d’État ou son repré- sentant, de remplir ses fonctions en toute indépendance, probité et impartialité, de garder le secret des délibérations et de se conduire en tout avec honneur et dignité. L’intéressé ne peut être relevé de son serment. » Si nous regrettons que le texte ne comporte de référence expresse aux fonctions juridictionnelles, il constitue néanmoins une très grande avancée, souhaitée par la majorité des magistrats administratifs.

Nous avons par ailleurs continué à porter nos autres revendications :

Consacrer l’existence de la juridiction administrative dans le texte de la Constitution. Seule cette constitutionnalisation permet de garantir l’existence et l’indépendance de la juridiction administrative, avec une loi organique régissant le statut des magistrats administratifs et les plaçant à l’abri de modifications de la haute fonction publique, au gré des alternances politiques.
Créer un corps unique de magistrats administratifs, de la première instance à la cassation. A ce titre, en 2022, quelques ouvertures ont été obtenues, même s’il reste un immense chemin à parcourir. Ont été obtenus, d’une part, l’accès aux fonctions de juge de cassation par la voie du détachement comme maître des requêtes en service extraordinaire, d’autre part, l’élargissement de l’accès au Conseil d’État par la voie du tour extérieur, désormais ouvert chaque année à « au moins deux » membres du corps des magistrats administratifs, au lieu du plafond fixé précédemment. Ces premières ouvertures vont dans le sens des demandes de l’USMA.
Doter les magistrats administratifs des attributs attachés à la fonction de juger. Si le symbole du serment devrait enfin être acquis en 2024, le port de la robe pour l’ensemble de la juridiction administrative et, en cas de blocage injustifié du Conseil d’État, pour les seuls magistrats administratifs, autre revendication historiquement portée par l’USMA, n’a pas encore connu les mêmes avancées que celles des autres attributs de la justice auxquels notre syndicat est attaché.
Poursuivre notre action en faveur d’une rémunération à la hauteur de nos responsabilités et de nature à garantir notre indépendance, l’attractivité du corps et la qualité de la justice. En 2023, l’USMA a été pleinement mobilisée sur le sujet de la réforme indiciaire, afin notamment d’éviter un « décrochage » par rapport au corps des administrateurs de l’État, qui serait préjudiciable à la justice administrative à l’heure de l’obligation de double mobilité, que l’USMA a d’ailleurs fortement contestée. Les nouvelles grilles indiciaires des magistrats administratifs, entrées en vigueur le 1er juillet 2023 et qui seront mises en œuvre au mois d’octobre 2023, avec un rappel au 1er juillet, procèdent globalement à une véritable revalorisation du corps des magistrats administratifs. Toutefois, le décret n° 2023-486 du 21 juin 2023 modifiant le statut des magistrats administratifs, qui opère la refonte de l’échelonnement indiciaire des magistrats administratifs, comporte des incohérences et sont à l’origine d’inégalités qu’il convient de corriger (retard de promotion au grade de premier conseiller, définition extrêmement restrictive de la mobilité, nouvelles règles défavorables de reclassement des anciens contractuels de droit public, dégradation de la formation initiale des magistrats administratifs).

Le nouveau bureau, élu le 8 septembre 2023 par le conseil syndical renouvelé, poursuivra en 2024 son action sur ces thématiques, et sera particulièrement vigilant quant à la mise en œuvre de la réforme indiciaire en cours, dont certains effets de bord doivent être corrigés, notamment par la future loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027 qui sera prochainement examinée par la commission mixte paritaire.

En outre, les deux organisations syndicales demandent l’ouverture rapide d’une négociation pour la revalorisation du régime indemnitaire des magistrats administratifs. Pour l’USMA cette revalorisation doit concerner tous les grades, sans remise en cause l’équilibre 75/25 entre la part fonctionnelle et la part individuelle. Les magistrats administratifs ont obtenu en avril 2022 une revalorisation substantielle, attendue et méritée de leur traitement indemnitaire. Mais à la suite de la revalorisation du régime indemnitaire des administrateurs de l’État en janvier 2023, un nouveau risque de décrochage existe. A titre d’illustration, les « montants pivots » de l’IFSE des administrateurs des premier et deuxième grade sont sensiblement éloignés des montants la part fonctionnelle du traitement indemnitaire des conseillers et premiers conseillers de TACAA. Il en va de l’attractivité de notre corps et de la reconnaissance de la technicité et de l’expertise des fonctions de magistrats administratifs, ainsi que des sujétions particulières qui nous sont propres !

L’USMA sera également particulièrement mobilisée sur la question de la charge de travail des magistrats administratifs, et plus généralement sur la qualité de vie au travail. Des réflexions sur ce sujet ont déjà été engagées par l’USMA depuis plusieurs années.

Un groupe de travail a été missionné à la fin de l’année 2021 par le vice-président du CE à la suite des baromètres sociaux qui révèlent une charge de travail estimée incompatible avec l‘équilibre vie privée / vie professionnelle par environ deux magistrats administratifs sur trois. Ce groupe de travail a rendu au début de l’été son rapport qui, pour l’USMA, doit se traduire par un véritable plan d’actions et de suivi des mesures qu’il préconise. Dans sa contribution devant ce groupe de travail, l’USMA a proposé trois principales pistes d’amélioration :

augmenter le nombre de magistrats en juridiction, avec des mesures efficacespour pallier la volatilité des effectifs consécutive à l’obligation de double mobilité qui génère une désorganisation majeure des juridictions ;
faciliter l’office du juge administratif sur le plan procédural, mais aussi par la modernisation des outils mis à sa disposition et une meilleure prise en compte dans la production législative et réglementaire ;
repenser la méthode de mesure de la charge de travail, qui ne peut plus reposer sur une « norme » nationale et uniforme profondément inégalitaire, mais doit progressivement être remplacée par une approche collective qui permettre de prendre en compte l’ancienneté et de l’expérience des magistrats, la « dureté » des stocks, la diversité des missions qui sont désormais confiés aux juges administratifs et la physionomie des juridictions.

Ces 3 pistes sont essentielles pour lutter contre une charge de travail devenue déraisonnable, qui fait courir des risques psychosociaux importants, alors que les arrêts maladie n’ont jamais été aussi nombreux chez les magistrats administratifs.

En 2024, l’une des priorités de l’USMA sera de suivre la mise en œuvre du rapport du groupe de travail, afin de transformer l’essai et de pérenniser à terme la qualité du service public de la justice administrative. Nous demandons un fort engagement du Conseil d’Etat en faveur d’un plan d’actions pour le retour à une charge de travail raisonnable.

Cela passera notamment par une augmentation des effectifs de magistrats et d’aide à la décision. A ce jour nous ne disposons malheureusement pas du budget du programme 165 pour 2024. Mais nous attendons bien évidemment que soit pérennisée la création de 41 emplois en 2024 puis de 40 en 2025, 2026 et 2027 dont chaque année 25 magistrats et 15 agents de greffe, projetée le projet annuel de performance annexé au PLF 2023.

Présentez le résultat de l’USMA aux élections des représentants des magistrats et des magistrates au Conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel

Les élections des représentants au conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel se sont déroulées du 15 au 22 juin 2023. Les magistrats administratifs ont voté pour la première fois sous la forme d’un scrutin électronique, ce qui n’a pas empêché un très fort taux de participation (75,35% de votants) de nature à conforter la légitimité des représentants élus et plus généralement des organisations syndicales.

L’USMA a obtenu un résultat de 49,28%, jamais égalé depuis sa création, et poursuit son ascension. Il y a 3 ans, nous totalisions 39,22% des voix.

L’USMA obtient ainsi 2 sièges au CSTACAA.

Quel premier bilan faites-vous de l’activité respective du Conseil d’État, de la Cour nationale du droit d’asile, de la Commission du contentieux du stationnement payant et des autres juridictions administratives au cours de l’année 2023 ?

Les chiffres de 2023 n’étant pas encore définitivement connus, notre bilan portera essentiellement sur l’année 2022 avec une actualisation au regard des données du premier semestre 2023 lorsque celles-ci sont disponibles.

Conseil d’État

En 2022, me nombre d’affaires enregistrées par la section du contentieux (hors séries) est de 9 772 dossiers contre 11 300 en 2021, soit une baisse de 13,6 %. Mais ce volume reste supérieur de 2,2 points par rapport aux chiffres de 2018. L’activité contentieuse reste donc soutenue. Pour plus de précision, il est renvoyé au rapport public annuel du Conseil d’État sur l’activité juridictionnelle et consultatives des juridictions administratives en 2022.

Cour nationale du droit d’asile

En 2022, 61 552 recours ont été enregistrés par la CNDA. Si ce chiffre est en baisse par rapport à l’année précédente (68 243 nouveaux recours), il faut avoir à l’esprit que l’année 2021 avait été marquée par un « boum » des requêtes alors en hausse de 48 %. L’activité de la CNDA reste bien plus élevée qu’avant la pandémie de Covid-19. Ainsi le nombre de recours est en progression de 4% par rapport à 2019.

La Cour a rendu un nombre important de décisions en 2022, malgré le mouvement de protestation des avocats en début d’année qui a duré 5 mois et a entraîné le renvoi de près de 5 000 affaires. Ce nombre important de décisions rendues atteint un niveau record par rapport à 2019.

Un taux de couverture de 109 % a permis de réduire le nombre d’affaires en attente d’être jugées (moins de 5 mois d’activité) pour la juridiction. Cette baisse du nombre d’affaires en instance ne s’est pas accompagnée d’une réduction du nombre d’affaires en instance de plus d’un an (12,1% fin 2021 à 16,7% fin 2022).

Les délais de jugement, dégradés en 2020 sous l’effet de la crise sanitaire, ont évolué favorablement en 2022. La Cour a pérennisé au cours de cette année judiciaire la spécialisation géographique de ses formations de jugement, contribuant à l’harmonisation et à la sécurité juridique des décisions de justice rendues.

Le projet de loi « asile immigration », dont l’examen a été ajourné, comportait un certain nombre de mesures qui pouvaient avoir des conséquences sur les méthodes et l’organisation de la CNDA (délocalisation dans le ressort des cours) qui ne sont pas reprises ici.

Commission du contentieux du stationnement payant

Les requêtes nouvelles enregistrées se stabilisent à un niveau élevé (161 701 requêtes en 2022 contre 160 000 requêtes en 2021). Alors que 86 193 affaires avaient été jugées en 2021, 110 866 affaires ont pu être jugées en 2022. Les créations de postes de 2022 ont donc porté leurs fruits mais elles restent insuffisantes pour traiter le stock de 183 541 affaires en instance au 31 décembre 2022 (selon les chiffres provisoires diffusés le rapport annuel du Conseil d’État).

A la suite des créations de poste de 2022, l’effectif total théorique est de 15 magistrats au 1er septembre 2022, contre 6 à sa création en 2018. Ce renfort doit impérativement s’accompagner de recrutements d’agents de greffe et d’assistants du contentieux, qui sont au total 146 en 2022, puisque chaque magistrat encadre un cabinet de trois assistants du contentieux. Nous ne savons pas si le plafond d’emploi des agents de greffe, qui relève du programme 216 du ministère de l’intérieur « conduite et pilotage des politiques de l’intérieur », sera enfin relevé en 2024.

Enfin, la commission n’a pas connu en 2023 l’évolution symbolique que nous sollicitons vers une plus grande juridictionnalisation, passant par un changement de dénomination vers la « cour contentieuse du stationnement payant ». Son budget pourrait faire l’objet, comme pour la CNDA, d’une action indépendante.

TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS ET COURS ADMINISTRATIVES D’appel

La situation des TA reste préoccupante. Elle est marquée par de grandes disparités selon les juridictions, en métropole et en outre-mer, mais également des stocks qui augmentent. Il est de plus en plus difficile de résorber ce stock pour les juridictions qui sont confrontées à une forte instabilité des effectifs, par l’effet de la réforme de la haute fonction publique, et sont soumises à un nombre élevé de contentieux à délais contraints et fort effet d’éviction.

Les entrées étaient de l’ordre de 90 000 à 100 000 au premier semestre des années 2012 à 2018. Elles sont montées à 123 520 au premier semestre de l’année 2022 et ont continué leur progression au premier semestre 2023 avec 129 481 affaires enregistrées (+4,4%). Sur une année complète, on compte 241 187 entrées en 2022 contre 241 000 en 2021. Cette stabilisation ne doit pas faire oublier que les entrées n’ont jamais été aussi élevées, et qu’on compte 10 000 affaires nouvelles de plus qu’en 2019 avant la pandémie.

Malgré une hausse constante des sorties, passant de 92 700 en 2013 à 129 340 en 2023, toujours pour le premier semestre, le stock des affaires en instance devant les TA continu de grossir (221 260 affaires en stock au 30 juin 2023). Le stock de plus de deux ans augmente de deux points dans les TA (11,6% cette année contre 9,7% l’an passé).

Les entrées en CAA connaissent en revanche une baisse qui, là encore, ne doit pas masquer les disparités qui existent selon les juridictions. En données nettes en 2022, les entrées ont diminué en moyenne de 10,5 %. La situation partait se stabiliser en 2023, avec16 926 requêtes au premier semestre 2023 contre 16 205 entrées au premier semestre 2022. A l’exception de la CAA de Nantes qui a vu ses entrées progresser en 2022 (+10,7%), toutes les cours ont des entrées en diminution, en particulier Marseille (- 41,3%) et Bordeaux (-36,1%) où l’effet de la baisse générale du nombre des appels se cumule avec les effets du transfert des ressorts des TA de Nîmes, Montpellier et Toulouse à la nouvelle CAA de Toulouse. Il est toutefois encore trop tôt pour savoir si cette tendance est structurelle.

Le délai constaté de jugement des affaires ordinaires continue de baisser devant les tribunaux (1 an, 4 mois 8 jours en 2022 contre 1 an, 9 mois, 21 jours en 2017) et les cours (11 mois, 28 jours en 2022 contre 1 an, 2 mois 13 jours en 2017).

Le sens du service public des magistrats administratifs, qui travaillent à un rythme toujours plus soutenu, comme ils l’ont exprimé dans notre questionnaire sur la charge de travail et comme le traduisent ces chiffres, ne peut plus constituer la variable d’ajustement des pouvoirs publics. Les magistrats ont largement dépassé leurs limites de productivité et ne peuvent plus absorber la croissance du contentieux à effectif constant. Il est impératif de recruter davantage de magistrats administratifs et d’aides à la décision.

Outre le nombre croissant de dossiers à juger, notre questionnaire sur la charge de travail a mis en avant d’autres facteurs aggravant la charge de travail des magistrats administratifs. Nous nous souhaitons particulièrement attirer l’attention des parlementaires sur les facteurs suivants :

l’inflation et la complexification du droit et des procédures, plus particulièrement dans le contentieux de l’urbanisme, de l’environnement et des étrangers ;
la multiplication des contentieux de l’urgence (référé et éloignement), des délais contraints (not. en urbanisme) et des procédures de juge unique ;
les transferts de charge, dans un contexte de dématérialisation des procédures ;
la mobilisation des magistrats pour présider ou être membres de diverses commissions, qui à l’heure actuelle vient s’ajouter à la charge de travail existante, de surcroît sans rémunération ;
les réorganisations en cours d’année avec des transferts de stock et des remplacements à effectuer.

Nous reviendrons sur ce dernier point lorsque nous aborderons la réforme de la haute fonction publique.

Quel regard portez-vous sur la mise en œuvre de la réforme de l’encadrement supérieur de l’État et sur ses implications sur la juridiction administrative ?

L’USMA n’a cessé d’alerter sur les conséquences prévisibles de l’obligation d’effectuer deux mobilités statutaires en dehors des juridictions administratives sur le fonctionnement et la stabilité des juridictions administratives. L’instabilité des effectifs dans les juridictions administratives, particulièrement marquée dans les TA d’Ile de France et proches de l’Ile de France en transports, est un problème majeur qui doit alerter pour la qualité du service public de la justice.

Au 31 décembre 2022, sur les 1457 membres du corps, 286 se trouvaient à l’extérieur du corps (soit 19,63 % des effectifs du corps) dont 243 dans le cadre d’un détachement. Pour mémoire, 15,8% des magistrats se trouvaient à l’extérieur du corps fin 2020. L’écart, notable dans un si petit corps, est dû à l’augmentation du nombre de magistrats partis en détachement au cours de l’année 2021, principalement au titre de la mobilité statutaire, la réforme de la haute fonction publique ayant créé un appel d’air auprès des magistrats alors même que seuls les magistrats recrutés après le 1er janvier 2023 sont concernés par l’obligation de double mobilité.

Ce phénomène s’est encore accentué en 2022 par rapport à 2021 avec 16,86% des effectifs du corps en mobilité. Nous craignons que le nombre de magistrats à l’extérieur du corps continue d’augmenter. En outre, comme le relève le rapport sur la charge de travail évoqué précédemment, l’hypothèse d’une compensation à terme de ces départs avec le retour régulier de magistrats arrivant en fin de détachement est très incertaine, car les réintégrations, lorsqu’elles se réalisent, ne s’effectuent pas nécessairement dans les juridictions déficitaires.

La revalorisation indiciaire des magistrats administratifs devrait permettre d’éviter que s’accentue et se pérennise le phénomène de désaffectation des postes offerts dans la juridiction administrative, à la condition qu’elle s’accompagne d’une revalorisation indemnitaire suffisamment conséquente pour ne pas perdre en attractivité par rapport au corps des administrateurs de l’État.

Les départs nombreux en mobilité, qui surviennent souvent en cours d’année, génèrent une véritable désorganisation des juridictions, ainsi que nous l’avons déjà indiqué l’année passée :

Déficit mathématique : des postes sont vacants en cours d’année et le restent souvent jusqu’à la prochaine rentrée judiciaire. Ces départs en cours d’année obligent les collègues à compléter les formations de jugement qui deviennent incomplètes en cours d’année, alourdit leur charge de travail, complique la répartition des stocks et des matières et la tenue des permanences.
Déficit technique : il y a davantage de débutants dans les juridictions.

L’instabilité des effectifs est dangereuse pour la qualité du service public de la justice administrative.

Il est en outre très difficile pour les magistrats administratifs, et surtout les magistrates, en régions de trouver des postes en mobilité sans que leur vie privée et familiale n’en pâtisse. C’est pourquoi l’USMA a réclamé de revenir au système antérieur et, à défaut, demande :

une approche moins restrictive de la notion de mobilité afin que l’une des deux mobilités exigées puisse être de nature géographique (mutation dans un autre TA) ou se faire au sein d’un autre degré de juridiction. A l’instar de ce qui pré- vaut dans les lignes de directrices de gestion applicables aux administrateurs de l’État, une mobilité doit s’entendre comme une mobilité fonctionnelle, qui conduit à changer de domaine d’expertise métier ou de politique publique, une mobilité géographique, qui conduit à changer de résidence administrative, ou une mobilité d’environnement professionnel ;
l’anticipation de la désorganisation par un recrutement plus important.

Plusieurs décrets relatifs au statut des magistrats administratifs et des membres du Conseil d’État ont été récemment publiés. Quels sont, selon vous, les enjeux de ces textes et quelle appréciation portez-vous sur leur contenu ?

La réforme de l’encadrement supérieur de l’État a confirmé l’appartenance des magistrats administratifs à la haute fonction publique, tout en reconnaissant la spécificité des juridictions administratives et financières.

Afin de maintenir l’attractivité du corps des magistrats administratifs et de valoriser l’exercice des fonctions juridictionnelles, de nature à asseoir une justice administrative de qualité dans le contexte de cette réforme, l’USMA a demandé un alignement sur les nouvelles grilles des administrateurs de l’État.

Les deux décrets n° 2023-486 du 21 juin 2023 modifiant le statut des magistrats administratifs et n° 2023-488 du 21 juin 2023 relatif à l’échelonnement indiciaire des magistrats administratifs tirent les conséquences de la réforme.

Les nouvelles grilles indiciaires des magistrats administratifs, mais aussi celles des magistrats financiers (CRC et Cour des comptes) et des membres du Conseil d’État, sont globalement alignées sur celles des administrateurs de l’État. Les spécificités du corps sont par ailleurs prises en compte : certaines fonctions au grade de président sont subordonnées à l’inscription sur une liste d’aptitude et correspondent aux 5e, 6e et 7e échelons de ce grade, avec autant d’échelons fonctionnels.

Le grade de conseiller conserve le même échelonnement indiciaire que le premier grade des administrateurs de l’État et met fin à la distinction entre les anciens élèves de l’INSP, qui étaient classés à la sortie de cette école au minimum au troisième échelon du grade de conseiller, et les lauréats du concours, classés au premier échelon sauf si leur parcours professionnel antérieur leur permettait de prétendre à un reclassement à un échelon supérieur. L’étendue de la grille indiciaire permet également de mettre fin, au sommet du grade, au versement d’une indemnité différentielle pour les anciens élèves de l’INSP issus du troisième concours ou les magistrats recrutés par la voie du tour extérieur et du concours interne.

L’échelonnement indiciaire du grade de premier conseiller est identique à celui du deuxième grade des administrateurs de l’État et voit disparaître le plafonnement à l’échelon HEBBis.

Le grade de président comprend désormais trois grilles différentes, dont la première se superpose en partie sur celle du deuxième grade, comme actuellement. Par ailleurs, les emplois accessibles par les deux listes d’aptitude bénéficieront du même échelonnement indiciaire que celui du troisième grade des administrateurs de l’État. Cette nouvelle grille permet de garantir aux chefs d juridictions les plus importantes un déroulement de carrière plus intéressant, dans la logique des emplois supérieurs de l’État.

La durée passée dans chacun des échelons des trois grades est de 18 mois, sauf pour les six premiers échelons du grade de conseiller où elle est d’1 an.

Enfin, l’exercice de fonctions supérieures dans la juridiction administrative est valorisé par l’accès à la grille du troisième grade, la disparition des plafonnements qui existaient pour les quatre premiers échelons et les 5e, 6e et 7e et, enfin, la mise en place d’un mécanisme de réduction d’ancienneté pour l’exercice de fonctions de responsabilité, dont les chefs de juridiction, le secrétaire général des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, les présidents de chambre en tribunal administratif, à la CNDA et à la CSSP, les premiers vice-présidents en cour et en tribunal et le vice-président du tribunal administratif de Paris.

La valorisation des fonctions de magistrat administratif est évidente pour les nouveaux entrants au grade de conseiller et le déroulement de leur carrière. Elle devrait aussi permettre à moyen et long terme d’éviter que les magistrats administratifs délaissent, pour des raisons matérielles évidentes, les fonctions de magistrat administratif après avoir assuré leur première ou seconde mobilité. Cette revalorisation conforte l’idée d’une magistrature de carrière telle que défendue par l’USMA.

Si L’USMA se félicite de la revalorisation des grilles indiciaires, les modalités de reclassement des magistrats déjà en activité posent un certain nombre de difficultés (retard de promotion au grade de premiers conseillers et situations de certains magistrats « hors échelle » en particulier). L’USMA souhaite que des corrections soient apportées pour que les modalités de reclassement défavorables soient corrigées.

En outre, comme il a été dit plus haut, une revalorisation du régime indemnitaire des magistrats administratifs est indispensable pour aligner leur rémunération sur celle des administrateurs de l’État, dont le régime indemnitaire a été revu, et assurer ainsi l’attractivité du corps et la qualité de la justice administrative.

D’autres dispositions des décrets du 21 juin 2023 ont rencontrées notre mécontentement. Par exemple, le décret n° 2023-486 prévoient que les bénéficieront « dans les douze mois suivant leur nomination » d’une ou plusieurs périodes de formation. L’USMA désapprouve cette évolution qui ne prévoit pas une durée minimale de six mois au centre de formation de la juridiction administrative.

Nous regrettons également que le décret n’ait pas corrigé les difficultés engendrées par la réforme de la haute fonction publique de l’État, en maintenant une définition particulièrement restrictive de la condition de mobilité par rapport aux autres corps de la haute fonction publique. Le nouvel article R. 235-1 du CJA contraint les magistrats à effectuer deux mobilités « à l’extérieur d’un tribunal administratif ou d’une cour administrative d’appel », alors que les lignes directrices de gestion des administrateurs de l’Etat permettent les mobilités fonctionnelles, géographiques ou d’environnement professionnel. Cette différence de traitement entre deux corps comparables ne se justifie pas et, pire, est source tant de casse-tête organisationnel pour les juridictions que d’inégalités professionnelles au regard du nombre très réduit de postes offerts en dehors de l’Ile de France.

Enfin, l’USMA s’inquiète de la possibilité prévue par le décret n° 2023- 485 d’une vidéoaudience partielle. Cette disposition ne répond à aucun besoin clairement exprimé, n’est pas assortie d’une mise à disposition du matériel nécessaire, et n’a pas été prise après concertation. Elle est une modalité dégradée de tenue des audiences et compromet la qualité de la justice.

En revanche, sur le plan des satisfaction, l’USMA se réjouit que l’expérience ultra-marine vaille mobilité, mais regrette que cette disposition ne soit pas effective dès aujourd’hui pour les magistrats en place.

Quelle appréciation portez-vous sur les dispositions du projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice pour les années 2023 à 2027 relatives aux juridictions administratives adoptées par l’Assemblée nationale le 18 juillet 2023 ?

L’USMA se réjouit que la prestation de serment des magistrats administratifs soit inscrite dans le PJL justice.

Nous regrettons toutefois que l’occasion n’ait pas été saisie d’inscrire enfin dans la loi le port de la robe, qui correspond à une demande forte des magistrats administratifs.

L’occasion de procéder à une réforme de plus grande ampleur sur les autres points dont nous demandions l’inscription n’a pas non plus été saisie, et notamment :

De vice-président du CE à président du CE (L.121-1 du CJA)

Afin de garantir encore davantage l’indépendance de l’ordre juridictionnel administratif, et pour des motifs hautement symboliques, la présidence du CE doit être assurée par un président nommé et non un vice-président. La présidence de l’assemblée générale par le Premier ministre ou la Garde des sceaux devrait également être supprimée. C’est le sens de l’histoire de la juridiction administrative, qui s’est progressivement détachée de l’Administration active.

L’USMA appelait de ses vœux la modification des dispositions de l’article L.133-1 qui prévoient les modalités de nomination du VP par le Président de la République. Il nous semble important de donner pleinement sa place à la Commission supérieure du Conseil d’État et au Conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel, à l’instar du régime en vigueur pour la nomination du premier président de la Cour de cassation nommé par le Président de la République sur proposition du CSM. En attendant, le corps unique que nous réclamons, les deux instances devront se prononcer selon des modalités à déterminer par décret.

Nous proposons également l’élargissement du vivier afin d’inclure les présidents de certains tribunaux administratifs (actuellement P6/P7). Il s’agit d’une mesure forte pour l’unité de la juridiction administrative.

Si cette proposition ambitieuse n’est pas prise en compte ou partiellement, il conviendra a minima de prévoir la consultation pour avis simple du CSCE et du CSTACAA.

Une inamovibilité à réaffirmer (L. 231-3)

Afin de poursuivre l’avancée obtenue en 2012 qu’a constitué l’inscription de notre qualité de magistrats dans le Code de justice administrative, et face au recul qu’a constitué l’ordonnance portant réforme de la haute fonction publique, l’USMA estime qu’il est important de revenir au plus près de ce que c’est une magistrature administrative de carrière. Le mot « inamovible » n’est pas cité au titre des garanties prévues à l’article L. 231-3 portant sur l’inamovibilité, ce qui est regrettable d’un point de vue symbolique.

Mettre fin au classement des conseillers promu premier conseiller (L. 234-2)

L’USMA estime qu’une inscription au tableau d’avancement au grade de premier conseiller par ordre de mérite, sans incidence sur la carrière et qui ne concerne que le passage de conseiller à premier conseiller, est inutile et frustratoire. C’est pourquoi nous en demandions la suppression.

La suppression de la double mobilité, la réintroduction de la mobilité en CAA et l’ajout d’une mobilité en outre-mer (L. 234-2-1 et L. 234-2-2)

Sans revenir sur nos propos et les conséquences de la réforme de la haute fonction publique sur les principes d’indépendance et d’impartialité, la magistrature de carrière et l’organisation des juridictions administratives, l’USMA demande la suppression de la double mobilité et le retour à la possibilité d’accomplir sa mobilité en cour administrative d’appel. Nous sommes en revanche satisfaits de la prise en compte de nos demandes pour les affectations outre-mer.

Des 1er VP pour les TA de cinq chambres et plus (L. 234-4)

Face au constat que la charge de travail des présidents en TA a augmenté drastiquement, nous sollicitons un renforcement immédiat des effectifs par la création de postes de 1er VP dans les TA de 5 chambres et plus.

L’occultation des noms des magistrats et membres du greffe dans le cadre de l’open data (L.10)

L’USMA demandait d’apporter rapidement une modification importante à l’article L. 10 du CJA relative à la mise à disposition du public dans le cadre de l’open data. Si le principe selon lequel les jugements mentionnent le nom des juges qui les ont rendus doit continuer à être affirmé, en revanche les noms des magistrats et membres du greffe doivent être systématiquement occultés préalablement à la mise à la disposition du public. L’unique exception tenant à l’atteinte à la sécurité ou au respect de la vie privée n’est pas suffisante à l’heure des réseaux sociaux et au-delà, plus globalement du « big data ». Les sanctions en cas de réutilisation de ces données ayant pour objet ou pour effet d’évaluer, d’analyser, de comparer ou de prédire les pratiques professionnelles réelles ou supposées des magistrats sont d’ailleurs trop faibles.

Enfin, le PJL doit être l’occasion de rectifier certains effets de bord de la réforme indiciaire touchant les magistrats administratifs (v. supra).

Ainsi, l’article 22 prévoit de modifier les conditions d’avancement au grade de PC fixées par l’article L. 234-2-1 du CJA. Sous réserve de l’adoption de la loi et de la suppression de la condition tenant à être classé au 6ème échelon du grade de conseiller, deux conditions seront désormais exigées :

avoir accompli une mobilité statutaire d’une durée d’au moins 2 ans ;
justifier de 6 années de services effectifs (au lieu de 3 années actuellement) en qualité de magistrat des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel.

Il est envisagé que ces nouvelles dispositions soient d’application immédiate et entrent en vigueur dès 2024, ce qui pose un certain nombre de difficultés, notamment pour les conseillers qui, titularisés dans le corps au-delà des premiers échelons, ontatteint le 6ème échelon et auraient pu être promus PC au bout de 3 ans de services effectifs. Si l’article 22 du PJL « justice » devait être adopté en l’état, ces collègues pourraient voir leur promotion au grade de PC retardée jusqu’à 3 ans. L’USMA demande que les conseillers qui y ont intérêt et qui le souhaitent puissent conserver la même date de promotion que celle prévue avant la réforme.

En outre, conformément à notre demande, un amendement doit intervenir au stade de la commission mixte paritaire afin de supprimer la disposition du 3ème alinéa de l’article L. 234-2-1 du CJA, qui limite à 2 ans la prise en compte des services rendus au titre de l’obligation de mobilité au grade de conseiller pour le calcul de la durée des services effectifs.

Quelle appréciation portez-vous sur dispositions du projet de loi pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration relatives aux juridictions administratives ?

Le projet initial déposé par le gouvernement l’an dernier avait donné lieu à une importante contribution de l’USMA à laquelle nous nous permettons de vous renvoyer .

Notre organisation syndicale est favorable à une simplification drastique des procé- dures et des délais, en fonction de l’urgence effective à statuer. C’est pourquoi nous avons demandé la transcription dans le droit positif de deux principales propositions du rapport Stahl visant à rationaliser le contentieux des étrangers, à savoir :

Le remplacement des procédures actuelles par une procédure ordinaire (délai de recours d’1 mois, formation collégiale, délai de 6 mois pour juger) et deux procédures urgentes ((1) délai de recours de 7 jours, magistrat désigné, 15 jours pour juger et (2) délai de recours de 48h, magistrat désigné et 96h pour juger), définie dans une partie dédiée du Ceseda.
Définir la procédure applicable non pas en fonction du fondement de la mesure contestée, mais selon l’exigence réelle de célérité de l’action administrative.

En cela, le texte adopté par la commissions des lois du Sénat allait dans le bon sens.

L’USMA est par ailleurs fermement opposée à la généralisation des audiences délocalisées en centre de rétention administrative et zone d’attente ainsi qu’à la tenue d’audiences en « visio ». Au-delà des difficultés techniques existantes, les principes fondamentaux d’une justice indépendante, qui doit être rendue publiquement, dans un lieu neutre identifié comme un lieu de justice, et les garanties des droits des justiciables, en particulier les plus vulnérables, ne doivent pas céder devant la volonté de réduire les charges d’escorte de la police et de la gendarmerie.

Enfin, simplifier le contentieux est une chose, trouve le moyen de le réduire en est une autre. Il est indispensable de renforcer les moyens des préfectures pour l’instruction des demandes de titre de séjour afin de tarir les contentieux « inutiles » qui contribuent à la fois à accentuer la perte de sens de ce que doit être l’office du juge, dont l’intervention n’a aucune plus-value, en totale inadéquation avec le niveau d’expertise des magistrats administratifs et à l’effet d’éviction vis-à-vis des autres contentieux.

Souhaitez-vous appeler l’attention du rapporteur spécial sur d’autres points particuliers ?

Outre la nécessité impérieuse de maintenir les créations de postes projetées dans le projet annuel de performance annexé au PLF 2023, l’USMA souhaite insister sur 2 points.

Les critères de la LOLF pour le programme 165, vieux de 15 ans, doivent être revus.

On peut tout d’abord s’interroger sur la pertinence à continuer la course à la réduction du délai moyen constaté de jugement des affaires, toujours regardé comme un indicateur prioritaire et représentatif de la réduction des délais de jugement. La loi de finance pour 2023 fixait un délai cible de 9 mois en 2025, alors que nos délais actuels sont déjà bien en deçà du délai d’1 an fixé par la loi d’orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 qui a été atteint en 2011.

Il y a un seuil en dessous duquel ce délai, qui doit correspondre à un délai normal d’instruction contradictoire des dossiers, ne saurait descendre.

Par ailleurs cet indicateur masque la réalité des dossiers dits « non urgents » qui souffrent d’un effet d’éviction. Or, le stock des affaires de plus de 24 mois ne cesse de se dégrader. Ce chiffre doit inquiéter. Pour répondre au besoin de justice il est aussi nécessaire de réduire ce stock ancien, fait de dossiers de plus en plus lourds et complexes. Si l’on veut s’attaquer à ce stock, il faut accepter que l’indicateur du délai moyen se dégrade, freiner la pression statistique, et recruter encore davantage de magistrats et d’aides à la décision.

Enfin, le nombre d’affaires réglées par magistrats est bien loin de refléter la réalité du travail en juridiction des magistrats administratifs, de plus en plus occupés à remplir des missions non contentieuses (groupes de travail, commissions, etc) dans un contexte de report de charges accru par la dématérialisation des procédures. Les indicateurs budgétaires doivent prendre en compte la diversité des missions des juges administratifs.

La contestation de l’État de droit dans la prise de parole publique inquiète.

La contestation de l’État de droit et de l’un de ses piliers fondamentaux, la séparation des pouvoirs, se répand de plus en plus dans la prise de parole publique, y compris à un haut niveau de responsabilité. Au mois de juillet, des communications de la coordination nationale contre les violences policières, dont font partie des partis politiques, du SAF et du GISTI ont mis gravement en cause l’indépendance des juges administratifs et allant jusqu’à les accuser d’être « aux ordres » du gouvernement et leur enjoindre de « retrouver le sens de leur mission ». L’USMA a immédiatement réagi dans un communiqué de presse. Nous serons extrêmement vigilants face aux attaques personnelles et institutionnelles, auxquelles les réseaux sociaux donnent un écho disproportionné. Plus que jamais notre rôle de juge garant des droits et des libertés doit gagner en visibilité et être protégé au plus haut niveau de la hiérarchie des normes. Il par ailleurs est urgent de mener avec le CE une réflexion pour répondre à ce phénomène inquiétant, tant sur le plan des outils juridiques de protection des collègues et de l’institution que sur le plan de la communication.