Édito
Chères et chers collègues,
Il est des fonctions qui incarnent à elles seules une certaine idée de la juridiction administrative. Le rapporteur public en fait partie. Liberté de parole. Exigence juridique. Indépendance d’analyse. Pédagogie du droit. La fonction est belle. Elle est exigeante. Elle est structurante pour la qualité de la justice rendue. Mais elle est aujourd’hui sous tension.
Les témoignages recueillis auprès de nos collègues rapporteures publiques et rapporteurs publics dessinent un paysage contrasté. La fonction est valorisée, reconnue en interne, intellectuellement stimulante. Pourtant, les contraintes organisationnelles pèsent de plus en plus lourdement. La prise de fonctions, d’abord, peut être brutale. La charge de travail, ensuite, constitue le cœur des tensions. Le rapporteur public ajuste, absorbe, priorise. Il arbitre en permanence entre qualité et vitesse. C’est un équilibre fragile, qui peut être rompu lorsque, comme c’est malheureusement souvent le cas, les droits à la formation et au repos ne sont pas respectés. À ces tensions internes s’ajoute une ambivalence plus large. En interne, la fonction est globalement reconnue. En externe, elle demeure souvent mal comprise.
Préserver la liberté du rapporteur public, ce n’est pas défendre un privilège. C’est défendre une conception exigeante et vivante du débat juridictionnel. L’USMA le dit clairement : la qualité de la justice administrative suppose des conditions d’exercice soutenables pour le rapporteur public. La fonction n’est pas en crise. Elle est sous pression. La différence est importante : une pression peut être régulée. Au bout du compte, ce n’est pas seulement une fonction que nous défendons. C’est une certaine idée de la justice administrative.
Nous remercions l’ensemble des collègues qui ont pris le temps de nous répondre et nous vous souhaitons une bonne lecture !
Le bureau de l’USMA
Une prise de fonctions parfois acrobatique
Les conditions de la transition entre les fonctions de rapporteur et de rapporteur public varient fortement selon les situations. Anticipation de la prise de fonctions en concertation avec le président de chambre et les rapporteurs, continuité des matières, composition d’une chambre à deux rapporteurs : autant de facteurs qui facilitent la prise de pupitre.
« La transition (rapporteur TA / rapporteur public CAA) s’est passée de manière satisfaisante dès lors que la première audience a été dédiée à des dossiers de contentieux des étrangers avec possibilité de dispense de conclusions »
« La transition de rapporteur à rapporteur public s’est, pour ce qui me concerne, toujours très bien déroulée avec un temps suffisant, correspondant à quelques semaines estivales de vacances, avant qu’au mois d’août je prépare mes conclusions »
Au contraire, dans les situations de turn-over infra-annuel dans une juridiction ou en cas de retour de mobilité, la prise de fonctions sans transition, et parfois dans l’urgence, nuit à l’équilibre personnel et aux droits aux congés et au repos.
« Il m’a fallu, l’audience de décembre à peine achevée comme rapporteur, remplacer le rapporteur public au pied levé et me lancer à marche forcée sur les conclusions de janvier. Les vacances de Noël n’en furent pas. »
« Avant mon retour de mobilité, j’ai dû travailler les dossiers pour le tribunal en parallèle de mon travail en administration centrale ou pendant mes congés »
L’apprentissage est surtout empirique et facilité par les échanges entre pairs, les formations CFJA étant pour certains utiles mais dispensées trop tardivement.
« Les supports CFJA sur l’office du rapporteur public m’ont été d’une grande utilité. Et ici comme ailleurs, l’apprentissage par les pairs me semble finalement le plus opérationnel »
« Toute la partie sur le sens des conclusions à entrer dans skipper (…) est particulièrement précieuse. (…) cet aspect m’a manqué pour mes premières audiences, la formation étant mi-septembre. (…) J’ai également pu recevoir quelques conseils d’anciens rapporteurs publics de la juridiction, notamment s’agissant des pratiques pour le sens des conclusions »
| Faciliter la prise de fonctions des rapporteurs publics L’USMA a un mot d’ordre : en TA, une chambre c’est un président, deux rapporteurs et un rapporteur public, qui a au moins 2 ans d’ancienneté et, de préférence, une expérience des matières de la chambre. L’USMA a demandé et obtenu que le contrôle du CSTA sur le respect de la règle des deux ans dans le corps soit renforcé par la transmission systématique aux membres du CSTA des demandes de dérogation motivées par les chefs de juridiction. En 2025, nous nous sommes félicités du net recul du nombre de dérogations à cette règle. L’USMA a également joué un rôle moteur pour l’édiction de la circulaire du 15 juin 2023 sur la préparation des dossiers demandée aux magistrat(e)s en mutation (disponible ici sur l’intranet), qui indique notamment qu’« un délai suffisant doit être laissé au magistrat qui réintègre la juridiction administrative entre sa date de reprise et sa première audience ». L’USMA le rappelle : aucune préparation de dossiers ne doit être attendue avant la date effective de reprise des fonctions d’un collègue qui réintègre la juridiction administrative, en tenant compte des congés. En ce moment-même, l’USMA négocie la circulaire sur la charge de travail afin que les changements de fonctions et/ou de matières en cours d’année donnent lieu eux aussi à une adaptation de de la charge de travail. |
Des droits statutaires – à la formation et au repos – souvent bafoués
Les rapporteurs publics peuvent suivre des formations, mais ces dernières ne sont pas intégrées dans leur charge de travail.
« Le temps de formation est fonction de ma capacité à travailler plus vite sur certaines audiences »
« Dans une petite juridiction comme la mienne, la décharge des rapporteurs publics est très compliquée à mettre en œuvre. Soit cela revient à demander aux rapporteurs de mettre moins de dossiers en collégiale, soit cela revient à demander à mes deux collègues rapporteurs publics de faire une partie de mon travail »
« Les formations que je décide de suivre s’ajoutent à ma charge de travail »
« J’ai pris le parti d’attendre le retour à des fonctions de rapporteur, avec une réelle possibilité de décharge (en théorie…), pour envisager sérieusement d’assister à de nouvelles formations »
« Il pourrait être intéressant qu’un dispositif prévoit une décharge du rapporteur public lorsqu’il suit une formation, qui pourrait, par exemple, être déterminé en concertation avec le président de chambre »
L’adaptation de la charge de travail des rapporteurs publics repose souvent sur des arrangements informels avec le président de chambre et les collègues.
« J’ai toujours informé ma chambre en amont en indiquant qu’à telle audience il faut veiller à ne pas mettre de trop gros dossiers au regard de ma formation, c’est une forme de palliatif »
Les congés sont respectés lorsqu’ils sont anticipés, mais les RTT restent trop souvent inaccessibles, car cela impliquerait de remplacer le rapporteur public ou de désorganiser le calendrier des audiences.
« Impossible de faire valoir mes RTT : cela ferait “tomber” une audience »
« Il est cependant compliqué (…) de prendre des congés qui sont décorrélés des périodes de vacation ou d’une RTT de chambre ».
| Rendre effectifs les droits à la formation et au repos pour les rapporteurs publics L’USMA demande depuis longtemps l’effectivité du droit à 5 jours de formation par an du rapporteur public et du droit à RTT. La prise collective de RTT, par l’ensemble des membres de la chambre, est souvent l’option envisagée et pratiquée. L’USMA demande toutefois qu’il n’y ait pas de refus si seul le rapporteur public souhaite prendre ses RTT. A cet égard, afin que l’exercice effectif de ce droit individuel soit neutre du point de vue de la répartition et de la soutenabilité de la charge de travail entre les magistrats, plutôt que d’imposer à un autre rapporteur public de suppléer, l’USMA préconise de mobiliser l’article R. 222-24, 2e du CJA permettant de désigner ponctuellement un rapporteur. Retrouvez nos propositions du dialogue social du 8 juillet 2022 sur le rapporteur public. |
Charge de travail : entre qualité et productivité
La charge de travail du rapporteur public est élevée et fractionnée. Il subit tous les choix organisationnels faits en amont par les rapporteurs et le président de chambre. Il doit arbitrer entre qualité et vitesse, prioriser les dossiers problématiques et accepter un niveau de qualité « suffisant » pour les autres.
« Placer le curseur entre qualité et vitesse est, selon moi, le cœur de notre métier et c’est un équilibre précaire »
« L’intérêt des fonctions de rapporteur public est justement, selon moi, de pouvoir librement arbitrer entre qualité et vitesse (…) Faire des choix est inévitable. ».
« Le rapporteur public ne contrôle rien, (…) il est le point d’arrivée de tous les choix organisationnels et c’est sur lui que se fait, au final, l’ajustement (…) Il peut y avoir honnêtement, dans certains moments, un sentiment de perte de sens face à la pression statistique »
Les missions annexes (commissions, missions de référent, permanences, activités de rayonnement…) sont une charge supplémentaire difficilement absorbable et la composition des chambres à trois rapporteurs apparaît particulièrement lourde. Dans ce contexte, la soutenabilité de la charge de travail du rapporteur public dépend là encore en grande partie du management du président de chambre.
« A l’image des formations, je ne défalque ni les commissions, ni les permanences. Je ne peux qu’espérer que mes rapporteurs défalquent de leur côté, ce qui n’est pas toujours le cas »
« Si mes tâches annexes deviennent trop lourdes, je sais que je pourrai en parler à mes collègues de chambre pour que le rôle soit ajusté en conséquence »
« Cela a été accepté sans difficulté par la présidente. Les rapporteurs publics à 3 rapporteurs, à l’exception des permanences vacances, ne sont pas amenés à réaliser d’autres tâches trop chronophages. (…) Avoir trois rapporteurs dès la première année est inadapté pour un rapporteur public »
« Je suis dans une chambre à 3 rapporteurs, la charge de travail est lourde mais j’ai la chance de travailler en concertation et en transparence avec mes collègues rapporteurs qui échangent entre elles pour éviter d’inscrire à une audience plusieurs « gros » dossiers »
| Assurer la soutenabilité de la charge de travail des rapporteurs publics Dans le cadre de la nouvelle méthodologie de fixation des objectifs promue par l’USMA, la prise en compte des contraintes du rapporteur public a toute sa place. La logique collective et de concertation que nous défendons est en effet la seule à permettre la soutenabilité de la charge de travail du rapporteur public, par opposition à la logique de « norme » qui l’exclut totalement. Nous avions demandé que le rapporteur public puisse avoir un droit de regard sur le rôle des audiences (voir notre contribution au dialogue social « bien-être au travail et droit au repos », point 11) et tant les nouveaux CREP, qui entreront en vigueur en 2026, que la circulaire sur la charge de travail, en cours de négociation, contiennent des avancées en ce sens : l’élaboration des rôles d’audience doit se faire en concertation avec le collectif de travail, en incluant le rapporteur public. Dans ce même objectif, l’USMA préconise également la mise en place d’un référentiel de bonnes pratiques et d’un calendrier de remise de dossiers, ainsi que la limitation des commissions et des permanences des rapporteurs publics, particulièrement ceux affectés dans des chambres à 3 rapporteurs. Retrouvez nos propositions du dialogue social du 8 juillet 2022 sur le rapporteur public. |
Des fonctions à valoriser et à protéger
La fonction est globalement reconnue au sein de la juridiction, surtout pour l’expertise et la vision d’ensemble des dossiers qu’elle permet. Elle est aussi particulièrement valorisée, avec la publication des conclusions dans Ariane ou dans des revues juridiques.
« Le plus gratifiant, c’est de donner aux parties un avis en droit, avec son style, sans obligation de convergence. Il y a aussi, indiscutablement, pour le meilleur et pour le pire, une certaine exposition (…) avec la possibilité de publier dans les revues spécialisées »
« Les rapporteurs publics sont un peu la « fenêtre » de la juridiction est cela est évidemment un élément de valorisation de notre travail. »
Mais certains se sentent parfois « oubliés ».
« Le plus frustrant me semble être, souvent, l’absence de retour quant aux décisions finalement rendues, les collègues n’ayant pas le réflexe de m’indiquer systématiquement la solution retenue lorsqu’il y avait un point de discussion »
« Les fonctions de rapporteur public peuvent parfois être perçues comme accessoires voire sans effet utile par certains magistrats »
« Je crains en revanche que le rapporteur public soit, d’ici quelques années, sacrifié, et que ces fonctions disparaissent totalement car, d’un point de vue statistique, il n’est pas « rentable ». Il est pourtant garant de la qualité des jugements rendus »
Les rapporteurs publics, qui sont les plus exposés, se sentent protégés par leur président de chambre lorsque ce dernier fait respecter la police de l’audience. Ils attendent davantage de protection du Conseil d’Etat en cas d’affaires médiatiques.
« La plupart du temps, les propos inadaptés sont relevés et stoppés dans le cadre de la police de l’audience par le président de chambre »
« D’une manière générale, je me sens très libre à l’audience. J’ajoute, au regard de la proposition de loi de l’an dernier sur l’obligation de publication des conclusions des rapporteurs publics, que précisément, une telle mesure serait de nature à brider la parole prononcée à l’audience »
« Je pense que pour renforcer la sécurité des rapporteurs publics, il faudrait que le rôle du juge administratif soit mieux compris par les citoyens ».
« Un communiqué type pourrait être utilement adressé aux chefs de juridiction pour qu’une réaction rapide soit diffusé en cas de mise en cause d’un collègue ».
| Promouvoir et préserver la fonction de rapporteur public L’USMA rappelle à chaque occasion la spécificité et l’importance du rapporteur public pour la qualité de la justice administrative. Nous l’avons fait lorsque nous nous sommes opposés à la proposition de loi sur la publication systématique des conclusions des rapporteurs publics en open data. Lors de notre contribution au groupe de travail sur la réforme de la procédure administrative contentieuse, nous avons également marqué notre opposition à toute extension du champ des dispenses de conclusions, que ce soit en collégiale ou en juge unique, et, a fortiori, à toute suppression de l’intervention du rapporteur public pour certaines catégories de litiges. Les rapporteurs publics sont particulièrement exposés dans leurs fonctions. Face aux attaques de plus en plus nombreuses contre des magistrats, l’USMA continuera de prendre la parole pour dénoncer de tels agissements, de soutenir individuellement les collègues concernés et d’agir auprès du Conseil d’Etat et des pouvoirs publics pour assurer leur protection. |
Agenda de l’USMA
| 9 mars |
| Audition dans le cadre de la labellisation « Egalite – Diversité » |
| 11 mars |
| CSTACAA |
| 12 mars |
| Visite de juridiction |
| 16 mars |
| Conseil syndical |
| 19 mars |
| CSSCT – Séance plénière et visite des futurs locaux du TA de Montreuil |
| 26 mars |
| Visite de juridiction |
| 30 mars |
| Visite de juridiction |